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作為執(zhí)政黨，黨內民主建設對黨自身和黨的事業(yè)發(fā)展具有根本性、關鍵性的影響。改革開放以來，尤其是黨的**大以來，各地黨組織在探索發(fā)展黨內民主方面傾注了極大的熱情，做出了許多有效探索，形成了黨的建設中引人注目的新亮點。一方面，這些新亮點成為黨的建設制度創(chuàng)新的重要源頭；另一方面也顯示出，正在推進的探索實踐還需要突破某些制度缺陷的羈絆。

對有關制度建設，有必要以黨的**大報告指明的“從改革體制機制入手，建立健全充分反映黨員和黨組織意愿的黨內民主制度”為基本方向，繼續(xù)加以健全。

以保障黨員民主權利為基礎

黨員是黨內權力的主人。發(fā)展黨內民主，實質涵義是充分實現(xiàn)和保障黨員參與黨內事務、監(jiān)督制約黨內權力的民主權利。但是，黨員權利與黨內權力之間的關系在黨內制度體系中還應當有具體而明確的規(guī)定，否則黨員民主權利的實現(xiàn)在相當程度上將取決于“權力意志”。

比如，近年來一些地方嘗試了“兩推一選”、“公推直選”、“兩票制”等探索基層直選，反映普遍良好。但這些嘗試都與當?shù)攸h委主要領導干部大力支持、親自督促分不開。于是有不少黨員群眾擔心，假若領導換人了，直選還能繼續(xù)嗎？事實上也確實出現(xiàn)了領導調走、直選停頓，或者上面有叫停意向、下面探索再難繼續(xù)的現(xiàn)象。

又如，有的地方讓黨員參加對任用考察領導干部的一系列民意測評，但一些地方民意測評結果由“組織”掌握，黨員的知情權并不完整。

再如，有的領導干部把決策中聽取黨員意見看作是“發(fā)揚”民主的體現(xiàn)，而不認為黨員參與黨內事務是黨員自身不可剝奪的權利。對一些“暗箱操作”的不當決策，黨員事先因不知情而難以阻止，事后又在“服從組織決定”的藉口下被迫執(zhí)行。

還如，在黨內監(jiān)督中，盡管明確了監(jiān)督的重點對象是領導機關、領導干部特別是領導班子主要負責人，但是在一些地方，黨員能否有效監(jiān)督領導干部，主要取決于領導干部本人的意愿，甚至出現(xiàn)黨員檢舉揭發(fā)問題反而被“雙規(guī)”、“勞教”的事情。河北一普通黨員干部郭光允檢舉原省委書記程維高8年遭到打擊報復與迫害，就是一個典型的例子。

與此相應，黨內職能部門所擁有和行使的是工作職權，但如果黨員權利與黨內權力關系的制度安排缺失，就可能出現(xiàn)某些職能部門把工作職權演變?yōu)辄h內的政治特權，再以黨的整體名義來驅使黨員、限制黨員權利。

由此，如何在黨內選舉、黨內決策、黨務公開、黨內監(jiān)督等各個方面，通過制定實行具體而明確的制度規(guī)定和程序規(guī)則，并使之具有普遍效力，來改變事實上存在的黨員民主權利與黨內領導權力之間的不平衡狀態(tài)，以達到黨員民主權利對黨內權力的有效控制，是今后健全黨內民主制度所要解決好的基本問題。

合理構建黨內權力構架

要達到黨員權利對黨內權力的有效控制，必然要考慮黨內的權力體制問題。黨的**大報告提出，發(fā)展黨內民主要“以完善黨的代表大會制度和黨的委員會制度為重點，從改革體制機制入手”。積極探索實行黨代表大會常任制，成為近年來引人注目的黨建創(chuàng)新熱點。

其實，早在1980年代末，就已經(jīng)有十多個實行黨代表大會常任制的試點，如浙江省臺州市椒江區(qū)黨代表大會常任制堅持了下來并在努力發(fā)揮作用。從一些試點中也可看到還有需要破解的不少問題，其中一個重要問題是黨內權力構架還需進一步完善。

現(xiàn)有的黨內權力體制中，黨代表大會與黨委會究竟是什么關系？黨代表大會實質發(fā)揮什么作用？在黨內制度體系中尚未具體明確。從權力運作的客觀規(guī)律看，黨內需要分別設立行使決策權、執(zhí)行權、監(jiān)督權的機關。從黨內民主原則說，黨代表大會應是黨內的權力機關，擁有對重大問題的決策權和對大會決策執(zhí)行情況的監(jiān)督權；黨委會及其常委會應是執(zhí)行黨代表大會決議的工作領導機關，向黨代表大會負責。但由于現(xiàn)行規(guī)定中以“領導機關”稱謂模糊了黨內權力機關和執(zhí)行領導機關的實質區(qū)別，很容易使黨委會及其常委會將執(zhí)行大會決議、處理日常工作的具體問題決策權與黨代表大會對重大問題的決策權混為一體，實際代行了黨代表大會才有權行使的決策權。

同時，目前的黨內制度設計還沒有完全解決黨的紀檢委受制于地方同級黨委會主要領導人的問題，黨內決策權、執(zhí)行權、監(jiān)督權事實上“三權合一”于黨委會。而許多地方在工作中實行所謂“一把手”負責制，黨委書記權重過大，黨委會權力趨向于集中到書記手里。

黨內權力關系如果出現(xiàn)倒置或權力配置的嚴重失衡，就會形成黨內權力結構的集權特性，一方面使得主要領導干部手中權力過大而很容易越權濫權，另一方面造成權力限制的缺失，黨代表大會對黨委會的監(jiān)督權虛化，黨委會內委員難以監(jiān)督書記，同級紀檢委難以監(jiān)督同級黨委會，黨員更無能力監(jiān)督制約主要領導干部。

正視權力結構的集中特性問題，才能有效防范黨內關系上出現(xiàn)權力崇拜、人身依附、家長特權等問題。健全黨內民主制度，就要在黨內體制層面上明確黨代表大會在黨內的權力機關性質，就要考慮黨的體制中決策、執(zhí)行、監(jiān)督“三權”分設及權力各部分之間關系的合理安排，以根本改變某種程度上集權的權力結構。

著力健全權力運行機制

發(fā)展黨內民主的探索實踐顯示出，這幾年各地黨組織在黨內選舉、黨代表大會常任制、黨內干部人事制度改革、黨務公開等方面有了不少創(chuàng)新之舉，但是僅僅推進“單項”制度改革，很容易受到黨內其他相關制度的牽制，難以達到中央的要求。還要注意有極少數(shù)地方領導干部打著發(fā)展黨內民主的旗號而玩弄民主，變相茍延一些不適應實際要求并且弊端重重的制度規(guī)定。這表明，發(fā)展黨內民主必須考慮一整套制度安排，特別是建立黨內權力運行的科學機制，杜絕“權力意志”任意操控的現(xiàn)象。

科學的權力運行機制，至少要包含三個方面的考慮：一是權力的公開透明運行，杜絕暗箱操作；二是權力在一定軌道上的封閉有限運行，防止權力運用無邊界、無規(guī)矩；三是規(guī)范權力運行的制度必須具有高度的剛性權威，使制度權威高于人的權威。

為此，需要根據(jù)黨內權力與權利的互動規(guī)律來設計一整套制度鏈，使各項制度之間有機結合、相互補充、配套銜接，環(huán)環(huán)相扣，以機制的力量來調整黨內關系、配置黨內權力、規(guī)范黨內生活、指導約束黨員行為，管住干部手中的權，保證黨員對黨內權力運行的實際控制。

四川省成都市新都區(qū)抓住權力運作的關鍵環(huán)節(jié)，改革舊制革除積弊，在初步建立控制權力運作的機制方面作了很好的探索。他們在干部任用方面推進基層黨委書記直選；在決策方面區(qū)委全委會（常委會只議事不決事）公開舉行、透明決策；在干部監(jiān)督方面實行千名黨員群眾評議區(qū)四套班子主要領導干部，并利用電視報紙等媒體公布評議結果等。

新都區(qū)的創(chuàng)新探索啟示我們，健全黨內權力運作機制的每一環(huán)都要緊緊扣住權力委托關系，始終堅持體現(xiàn)和保證黨員作為權力主體對委托主體——黨的工作機關、職能部門和領導干部——的有效控制和監(jiān)督，以防止在實際運轉中出現(xiàn)委托主體取代權力主體，并反過來控制、驅使權力主體的現(xiàn)象出現(xiàn)，減少乃至避免產(chǎn)生由個人意志控制黨內生活和黨組織活動的情況。

高度重視制度程序問題

以黨內民主控制權力活動，還需要解決制度規(guī)定的程序建設問題。程序建設非小事，有沒有完善的程序最終關系到能不能真正形成黨內民主的制度秩序，使黨內民主成為黨內生活的基本方式。以往我們強調原則要求多，重視實際操作不夠，由此出現(xiàn)有制度卻缺程序或程序不全，結果使一些很好的制度規(guī)定難以真正實行。近年來，許多地方黨組織開始注意到了程序建設問題。

但是，一方面，制度程序的建設是一個量大、面廣、瑣細，反復試驗不斷完善的工作過程，還需要我們做長期不懈的努力，另一方面，必須重視程序設計的出發(fā)點和目的。

從工具手段角度看，各項制度程序的設計出發(fā)點是減少黨內協(xié)調成本、形成和維護黨內生活的民主秩序，使黨的組織運轉順暢；從價值取向角度看，制度程序的制定和實行，必須保障黨內一切權力歸黨員所有，黨員通過直接或間接方式?jīng)Q定黨內重大事務，控制黨內權力。離開了這一價值取向，任何黨內民主制度都可能空殼化，變成徒具形式而無實質意義的東西。比如，有的地方在黨內選舉中設置所謂的選舉程序“同意的不動筆，不同意的就動筆”，煞費苦心地限制黨員自主行使選舉權，以保證實現(xiàn)所謂的領導意圖。

由此，為體現(xiàn)黨內民主原則，保障黨員權利實現(xiàn)，制度規(guī)定、程序規(guī)則的靈魂不可缺失。必須十分明確并強調制度程序安排的目的，必須確保黨內重大決策以及黨內事務的處理充分體現(xiàn)黨員的整體意志，必須維護黨內民主制度的本質內涵和不可逆的權威性。

黨的**大以來黨內民主的探索實踐還揭示了黨內民主制度應是一個制度體系，它至少包含四個層面：一是黨內的權力體制；二是黨內權力運作機制，三是保證黨內民主制度能夠實際操作的程序性規(guī)定；四是約束和指導黨員干部個人行為的紀律要求。

在黨內制度體系的四個層面中，黨內體制、機制、程序這三個層面綜合構成黨內的制度環(huán)境。制度環(huán)境作為一種客觀力量，對黨員干部思想言行有著直接的影響，在相當程度上決定著黨內民主和黨的建設的實際成效。