導(dǎo)語：如何才能寫好一篇關(guān)于糧食安全的問題，這就需要搜集整理更多的資料和文獻(xiàn)，歡迎閱讀由公文云整理的十篇范文，供你借鑒。

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中圖分類號：X734文獻(xiàn)標(biāo)識碼： A

關(guān)鍵詞：公路；橋梁；養(yǎng)護(hù)；施工；安全管理措施

隨著我國經(jīng)濟(jì)的快速增長，現(xiàn)代化程度不斷提高，我國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)規(guī)模的逐步擴(kuò)大，公路橋梁施工建設(shè)將成為其中重要的組成部分。但是在公路橋梁工程施工中，缺乏安全意識，運用一些不懂技術(shù)的廉價勞動力，引發(fā)了很多安全事故，給國家和人民的生命財產(chǎn)造成了威脅，引起了社會的廣泛關(guān)注，因此加強(qiáng)公路與橋梁工程施工安全管理已經(jīng)成為當(dāng)務(wù)之急。

1 公路與橋梁施工安全管理的意義

公路與橋梁施工的安全管理是全方位的，要求項目管理者對施工項目的質(zhì)量、安全、進(jìn)度、成本、文明施工等，都要納入正規(guī)化、標(biāo)準(zhǔn)管理，這樣才能使項目各項工作有條不紊、順利地進(jìn)行。施工項目的安全管理又是一門綜合性系統(tǒng)科學(xué)，涉及到項目的每個環(huán)節(jié)，需要每一位施工人員的共同努力，做好了這方面的工作，不僅對項目、對企業(yè)產(chǎn)生良好經(jīng)濟(jì)效益，對國家也會產(chǎn)生良好的社會效益。抓好安全工作，關(guān)鍵在于以“安全第一，駐防為主”和“以人為本，安全第一”的方針為前提，做到“健全組織、明確責(zé)任、完善制度、加強(qiáng)教育、抓好落實”。因此，如何確保公路工程特別是高速公路橋梁程的施工安全，從而順利實現(xiàn)交通建設(shè)跨越式發(fā)展，是當(dāng)前一項重大的現(xiàn)實課題。

2 公路橋梁施工安全管理存在的問題

2.1安全管理的意識薄弱。一施工企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)缺乏安全思想認(rèn)識，認(rèn)為干工程是大事，而安全工作應(yīng)該放在工程之后，未能認(rèn)識到安全生產(chǎn)的重要性，在管理機(jī)構(gòu)上，由于對安全工作缺乏足夠的重視，對安全重視不夠，工作力度不大，并沒有設(shè)置健全的管理機(jī)構(gòu)，也沒有建立完善的安全投資、安全培訓(xùn)等制度，從而導(dǎo)至安全管理人員數(shù)量不足、管理混亂的局面。二部分項目施工人員、起重設(shè)備動態(tài)管理不規(guī)范，對安全操作規(guī)程，消防防火等安全防護(hù)知識缺乏了解，出現(xiàn)施工人員進(jìn)出場登記不全、起重設(shè)備日常管理資料少；不佩戴安全帽，私自亂搭亂扯電線，他們大多只知道憑自己的經(jīng)驗辦事，而很少遵守操作規(guī)程。

2.2施工項目采取的安全技術(shù)及防護(hù)措施不到位

一沒有針對項目特點編制危險性較大的分部分項工程安全專項施工方案，安全技術(shù)交底流于形式，安全技術(shù)方案與現(xiàn)場實際施工脫節(jié)，支架搭設(shè)不規(guī)范，施工通道不滿足安全要求。二臨時用電管理不規(guī)范，電線電纜敷設(shè)不滿足規(guī)范要求，；個別項目臨時工棚搭建不滿足安全要求。

2.3 施工前安全設(shè)計、材料使用不合格。 現(xiàn)有的公路橋梁工程施工安全標(biāo)準(zhǔn)或規(guī)范主要規(guī)定了一般公路橋梁施工安全的技術(shù)要求，只具有一般性。在設(shè)計中不按照法律法規(guī)對工程建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)予以設(shè)計，導(dǎo)致設(shè)計不能適應(yīng)工程的發(fā)展，沒有考慮到用戶安全的需要，對施工的重點環(huán)節(jié)和部位沒有予以強(qiáng)調(diào)；對于公路車輛流量大、行駛速度高的新形勢，以及在自然環(huán)境惡劣條件下的公路橋梁作業(yè)施工并沒有明確的規(guī)定，這使得施工現(xiàn)場經(jīng)常會受到車輛行駛以及惡劣環(huán)境的影響，從而給施工安全管理帶來較大困難，出現(xiàn)很多新的問題需要去研究和解決。除此之外，由于缺乏明確的安全施工管理規(guī)程，施工單位的違章作業(yè)、違章指揮，無證設(shè)計（施工）、越級設(shè)計（施工）、邊設(shè)計邊施工、違法分包轉(zhuǎn)包、擅自修改設(shè)計，隨意更換設(shè)備，拓寬路基，減少成本，不采取配套的安全措施，不進(jìn)行逐級安全技術(shù)交底、安全生產(chǎn)責(zé)任制不落實，是導(dǎo)致建設(shè)工程施工存在安全隱患、發(fā)生安全事故的主要原因。

3 加強(qiáng)公路與橋梁工程安全管理的措施

3.1提高人員安全意識，加強(qiáng)安全管理。企業(yè)按照相關(guān)規(guī)定建立專門的安全生產(chǎn)管理人員，開展日常安全檢查，及時整改各種事故隱患，監(jiān)督安全生產(chǎn)責(zé)任制的落實，力爭把安全事故遏制在萌芽階段。其次要重視對員工的安全教育，使其知道生產(chǎn)勞動其安全的重要性和防護(hù)意識、自我保護(hù)意識和自我保護(hù)方法，了解作業(yè)場所和工作崗位存在的危險因素、防范措施及安全事故應(yīng)急措施；掌握本崗位的安全操作技能，力圖在施工中避免安全事故。

3.2建立健全安全規(guī)章制度，規(guī)范施工行為。

3.2.1貫徹執(zhí)行黨和國家勞動保護(hù)和安全法規(guī)、條例、標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)定，推動本施工項目安全管理“達(dá)標(biāo)”工作和安全管理目標(biāo)的實現(xiàn)。

3.2.2加強(qiáng)對現(xiàn)有公路橋梁施工的施工的規(guī)章制度進(jìn)行細(xì)化，建立專門針對特殊條件的規(guī)章制度。

3.2.3做好安全生產(chǎn)的宣傳教育和管理工作，總結(jié)交流先進(jìn)經(jīng)驗。

3.2.4在施工現(xiàn)場，監(jiān)督和指導(dǎo)各工種作業(yè)隊安全工作，掌握項目安全生產(chǎn)情況及動態(tài)，提出改進(jìn)意見和措施，確保安全目標(biāo)的全面實現(xiàn)。

3.3經(jīng)常對公路橋梁進(jìn)行定期質(zhì)量檢測。才能了解橋梁各構(gòu)部件的狀況及完好率，評定出橋梁的技術(shù)狀況，根據(jù)評定結(jié)果對橋梁進(jìn)行有效管理，制定出具體的監(jiān)測方案和檢測周期，采取有力措施，保持橋梁達(dá)到最佳狀態(tài)，確保橋梁的安全使用。

在加強(qiáng)公路橋梁施工安全管理的同時對公路舊橋梁養(yǎng)護(hù)的管理也異常重要，因為部分運營高速公路支線上跨橋梁、地方公路橋梁管養(yǎng)責(zé)任仍不明晰，橋梁的技術(shù)資料缺失。個別運營橋梁上跨鐵路，一些占用鐵路凈空的檢查、養(yǎng)護(hù)、維修工作難以與鐵路管理部門溝通、協(xié)調(diào)，造成日常管養(yǎng)不到位。所以對此提出了幾條對舊橋梁的養(yǎng)護(hù)管理的措施。

第一，配備檢查人員為了了解橋梁的實際狀況，需要對其進(jìn)行檢查。這就必須配備必要的檢查人員，這些人員中的―部分，應(yīng)當(dāng)具有橋梁專業(yè)知識、有一定的實踐經(jīng)驗，并對管轄范圍的橋梁的病害歷史有所了解和記憶(這就需要有精干的常規(guī)維修隊伍，而不是臨時拼湊的人員)；也必須在橋梁上安設(shè)固定及活動的檢查設(shè)備；檢查人員還應(yīng)當(dāng)攜帶必要的觀察儀表。

第二，各級領(lǐng)導(dǎo)和管理部門要充分重視

解決橋梁維護(hù)的檢查設(shè)備和儀表問題并不困難。只要各級領(lǐng)導(dǎo)和管理部門充分重視，撥發(fā)少量?？?，可由養(yǎng)護(hù)維修單位分期分批予以添設(shè)。建議頒發(fā)強(qiáng)制性條文，強(qiáng)調(diào)檢查設(shè)備的重要。要求設(shè)計必須列入，作為驗收、接管的不可缺少的必要條件。大的設(shè)計單位應(yīng)當(dāng)廣泛征求養(yǎng)管部門的意見，制定若干檢查設(shè)備的參考圖、通用圖和標(biāo)準(zhǔn)設(shè)計圖，以促進(jìn)此項工作的開展。

第三，搞好日常維護(hù)強(qiáng)化日常保養(yǎng)工作

確保橋梁功能完好，橋梁的風(fēng)化、脫落及腐蝕容易受到當(dāng)?shù)丨h(huán)境的變化而加劇，加強(qiáng)橋梁的預(yù)防性養(yǎng)護(hù)非常必要的。首先，加強(qiáng)橋面的清掃保潔、泄水孔的疏通等日常保養(yǎng)工作，保證橋梁功能完好。其次，及時對所有橋梁的一些脫落、露筋、裂縫、附屬設(shè)施損壞等病害進(jìn)行徹底維修處理。最后，對箱梁梁體及空心板有水滲出的橋梁要打孔疏水，同時對箱梁通氣孔要及時疏通，確保梁體內(nèi)干燥通風(fēng)

第四，遵守中小橋梁的定期全面檢查的周期

一般定期全面檢查應(yīng)該每年一次，特殊檢查應(yīng)視實際需要而定，而且應(yīng)該委托有相應(yīng)能力的單位來承擔(dān)。在檢查的基礎(chǔ)上，分析病害，摸清維修、中修、大修工作量，再分輕重緩急去安排維修或大、中修工作計劃與資金。同時對過省干線橋梁日常巡查中發(fā)現(xiàn)的結(jié)構(gòu)性突發(fā)病害，相應(yīng)的養(yǎng)護(hù)單位兩小時內(nèi)上報市處養(yǎng)路科，并同時采取適宜的管護(hù)措施，以防出現(xiàn)安全事故。在24小時內(nèi)上報書面報告。

第五，橋梁病害的分析為保持橋梁經(jīng)常處于良好狀態(tài)，延長其使用壽命，對中小橋梁病害進(jìn)行的檢查和分析、修理和加固、局部更新和全部重建等工作。

4.結(jié)束語

近幾年我國加大對公路橋梁建設(shè)的投資力度，使得公路和橋梁工程迅猛發(fā)展，大大地改觀了目前的交通面貌。但是，公路橋梁工程一旦出現(xiàn)垮塌等問題，不僅需要重復(fù)建設(shè)，影響國民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，而且將誘發(fā)很多安全事故，危及人民群眾的生命財產(chǎn)安全。所以，加強(qiáng)公路與橋梁施工安全及舊橋梁養(yǎng)護(hù)措施管理至關(guān)重要。

5.參考文獻(xiàn)

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關(guān)鍵詞：供應(yīng)鏈；食品質(zhì)量；安全管理

一、引言

二十世紀(jì)末期，供應(yīng)鏈的范圍被美國學(xué)者擴(kuò)展，它不再僅僅局限于本企業(yè)內(nèi)部的聯(lián)系，而更注重于企業(yè)之間的聯(lián)系，認(rèn)為供應(yīng)鏈?zhǔn)菍⒃牧辖?jīng)過不同企業(yè)的生產(chǎn)、組裝、銷售等過程轉(zhuǎn)變?yōu)槌善?，最后轉(zhuǎn)變?yōu)樽罱K用戶的過程。食品供應(yīng)鏈的概念于1996年被學(xué)者第一次提出，認(rèn)為食品供應(yīng)鏈?zhǔn)菑氖称返某跫壣a(chǎn)者到消費者各環(huán)節(jié)的經(jīng)濟(jì)利益主體（包括其前端的生產(chǎn)資料供應(yīng)者和后端的作為規(guī)制者的政府）所組成的整體。在繁榮的當(dāng)代，我們該如何解決食品安全問題呢？從食品供應(yīng)鏈管理出發(fā)便是一個很好的選擇。因為食品供應(yīng)鏈的各個環(huán)節(jié)都對食品質(zhì)量安全管理有著重要的作用。

二、食品質(zhì)量安全與食品供應(yīng)鏈關(guān)系

1.食品安全

食品安全（food safety）指食品無毒、無害，符合應(yīng)當(dāng)有的營養(yǎng)要求，對人體健康不造成任何急性、亞急性或者慢性危害。根據(jù)世界衛(wèi)生組織的定義，食品安全是“食物中有毒、有害物質(zhì)對人體健康影響的公共衛(wèi)生問題”。食品安全也是一門專門探討在食品加工、存儲、銷售等過程中確保食品衛(wèi)生及食用安全，降低疾病隱患，防范食物中毒的一個跨學(xué)科領(lǐng)域。

2.食品供應(yīng)鏈

食品供應(yīng)鏈涉及的環(huán)節(jié)比較多，但總體分為上游、中游、下游三個部分。上游為生產(chǎn)加工企業(yè)，這里的加工主要指針對原料的初級加工，因此也可稱為初級生產(chǎn)環(huán)節(jié)。中游為加工商，通常內(nèi)部構(gòu)成比較復(fù)雜，但一般都包括采購、生產(chǎn)、財務(wù)、加工、營銷等部門，也可稱為采購加工環(huán)節(jié)，通過采購原料進(jìn)行再加工來進(jìn)行食品的生產(chǎn)，然后通過作為承接中下游的橋梁――中間商，批發(fā)商，將食品向下游輸送。下游即零售商和終端消費者，而產(chǎn)品經(jīng)過零售商銷售給終端消費者，就稱為銷售環(huán)節(jié)。這就是整個食品供應(yīng)鏈的過程，在整個供應(yīng)鏈的過程，流通環(huán)節(jié)，物流環(huán)節(jié)，貫穿全程，而政府監(jiān)管部門監(jiān)督整個食品供應(yīng)鏈，也就是監(jiān)督環(huán)節(jié)。

3.食品質(zhì)量安全與食品供應(yīng)鏈關(guān)系

食品供應(yīng)鏈的每個環(huán)節(jié)都對視頻智聯(lián)安全有重要的影響，所以，其每個環(huán)節(jié)都要達(dá)到食品質(zhì)量安全的要求。只有這樣，才可以保證食品的質(zhì)量安全。視頻的來源是農(nóng)業(yè)，經(jīng)過了各個加工者的加工，在市場上的流通，而最終被消費者所享用。從這些環(huán)節(jié)可以看出，食品供應(yīng)鏈涉及的流程非誠復(fù)雜，正是因為這些繁多的環(huán)節(jié)，使得食品在任何一個環(huán)節(jié)都可能受到污染，從而不能保證食品質(zhì)量的安全。而可持續(xù)食品供應(yīng)鏈卻可以彌補(bǔ)這一缺陷?？沙掷m(xù)食品供應(yīng)鏈就是將食品供應(yīng)鏈上的各個不同環(huán)節(jié)全部納入到農(nóng)業(yè)和食品體系所形成的產(chǎn)業(yè)鏈條。這樣，便減少了食品來源的污染并且大大的提高了食品的安全性。

食品質(zhì)量安全不只是個人或者某個機(jī)構(gòu)的事，需要社會各方面的共同努力。因為食品并不會只停留在某一個單位，在產(chǎn)業(yè)鏈的各個環(huán)節(jié)，食品成分的變化，都會對食品質(zhì)量安全產(chǎn)生或好或壞的影響。只有加強(qiáng)政府、企業(yè)、新聞媒體和消費者等各與食品有關(guān)的單位和個人的聯(lián)系與合作，并且在食品供應(yīng)鏈的各個環(huán)節(jié)保證執(zhí)行食品質(zhì)量安全標(biāo)準(zhǔn)，這樣，才會讓食品安全不只是空談。

三、加強(qiáng)食品質(zhì)量安全對策

1.進(jìn)一步完善國家食品質(zhì)量安全標(biāo)準(zhǔn)

早在我國1996年出臺的《食品添加劑使用衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)》中，便已經(jīng)明令禁止將“蘇丹紅”用于食品生產(chǎn)，可是卻還是發(fā)生了“蘇丹紅”事件，由此可見，國家并沒有關(guān)于檢測“蘇丹紅”的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。而沒有統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，就等同于沒有統(tǒng)一的有效的管理模式，因此針對食品供應(yīng)鏈，政府監(jiān)管部門應(yīng)當(dāng)確保無論企業(yè)處在供應(yīng)鏈的哪個環(huán)節(jié)或生產(chǎn)加工哪種產(chǎn)品，必須有相應(yīng)的質(zhì)監(jiān)標(biāo)準(zhǔn)被要求執(zhí)行。 目前，我國應(yīng)積極推行QS食品安全生產(chǎn)許可制度、HACCP體系、ISO9001和ISO14000，并且盡快全面推行ISO22000《食品安全管理體系――對整個食品鏈中組織的要求》的標(biāo)準(zhǔn)，這是一套貫穿整個食品供應(yīng)鏈的食品安全管理體系的國際標(biāo)準(zhǔn)，它的目的在于為食品供應(yīng)鏈中一些存在的薄弱環(huán)節(jié)提供確實的安全性。

2.健全食品安全質(zhì)量方面法律法規(guī)

當(dāng)前，我國在食品安全質(zhì)量方面的法律法規(guī)并不十分完整，從而確保食品的安全，提升其質(zhì)量水平并不會十分有效。隨著經(jīng)濟(jì)全球化的熱潮到來，人們對食品安全的認(rèn)識也越來越全面、深刻，就目前我國食品安全法律來看，并沒有涵蓋所有供應(yīng)鏈的全部環(huán)節(jié)，并且有一部分法律并不能適用于今天的食品安全需要了，所以，健全食品安全質(zhì)量方面法律法規(guī)是不可取代的。但僅僅只完善食品安全質(zhì)量方面法律法規(guī)是不夠的，還得加大政府部門對市場的監(jiān)管力度。政府等監(jiān)管部門在食品質(zhì)量安全方面，起著不可或缺的作用?？梢哉{(diào)和各個監(jiān)管部門成立專門的監(jiān)督管理部門，負(fù)責(zé)供應(yīng)鏈的各個環(huán)節(jié)的安全監(jiān)管，并對監(jiān)管人員進(jìn)行道德和法律的教育，最大限度的使食品質(zhì)量安全不會再讓消費者擔(dān)心。

3.加強(qiáng)食品質(zhì)量安全監(jiān)督

當(dāng)前的中國有很多食品安全監(jiān)管部門，如：衛(wèi)生、工商、質(zhì)監(jiān)等都負(fù)責(zé)食品安全的監(jiān)督管理，即使如此多的監(jiān)管部門一起負(fù)責(zé)，但也會多多少少出現(xiàn)監(jiān)管缺陷。

保證食品質(zhì)量安全的根源在于企業(yè)，所以，應(yīng)該建立健全的對于企業(yè)生的食品質(zhì)量安全監(jiān)管體制，深化企業(yè)負(fù)責(zé)人的道德認(rèn)識，并督促企業(yè)建立和完善自己的安全監(jiān)管體制。并且監(jiān)管部門應(yīng)該擴(kuò)大食品抽查的覆蓋面，不僅只對于大型企業(yè)實行抽查管理，更要加大力度對小作坊企業(yè)的質(zhì)量監(jiān)督。再者，可以建立各企業(yè)的檔案庫，將企業(yè)的各種基本信息錄入其中，將日常的抽查情況和違法記錄記錄其中，這樣，就可以實行重點對待，特別監(jiān)管。

監(jiān)管部門不僅可以通過自己的努力改善食品安全質(zhì)量問題，還可以利用媒體和輿論的監(jiān)督作用，可以通過各種媒體向人民群眾傳達(dá)食品安全的重要性，提高他們的安全意識和作為消費者監(jiān)督的權(quán)利。使每個人都行動起來，維護(hù)自己的權(quán)益，那么食品質(zhì)量安全的問題也就不再會那么突出了。

四、總結(jié)

在市場經(jīng)濟(jì)競爭日益激烈的今天，增加收入成為每一個人最迫切的心愿，而在商海，更是如此，特別是隨著人們?nèi)找嬖鲩L的物質(zhì)文化一起，食品行業(yè)慢慢出現(xiàn)了假、次、缺三貨，以假當(dāng)真，以次充好，以缺為整這三種產(chǎn)品一直侵蝕著食品市場，這也給國家造成了不和諧的現(xiàn)象的產(chǎn)生，更侵害了消費者的身心健康，所以，一定要加大對食品質(zhì)量安全的監(jiān)督，從生產(chǎn)鏈著手，改變這個現(xiàn)狀，讓市場不在存有三貨，讓企業(yè)也不會存在生產(chǎn)三貨的念頭，也讓消費者不再會因為食品質(zhì)量安全而擔(dān)憂。只有這樣，才會使得國家和諧，市場一直穩(wěn)步發(fā)展。

參考文獻(xiàn)：

[1]楊愛萍. 從食品安全事件看全民食品安全知識的宣傳教育[J]. 山西高等學(xué)校社會科學(xué)學(xué)報，2010，（12）.

[2]記者 趙陳. 加強(qiáng)食品安全監(jiān)管 提高食品安全水平[N]. 巴中日報，2010-05-30（002）.

[3]記者 虞家琳. 國際食品安全協(xié)會在京成立[N]. 中國食品報，2010-04-27（001）.

篇3

【關(guān)鍵詞】市政工程；建設(shè)質(zhì)量；安全管理；問題；措施

市政工程施工是城市建設(shè)的重要內(nèi)容，對于方便城市居民生活，提升城市居民的生活水平具有重要意義。近些年來，隨著我國城市化進(jìn)程的不斷加快以及人們生活水平的提高，人們對市政工程的質(zhì)量要求越來越高，在這樣的背景下加強(qiáng)市政工程的質(zhì)量安全管理就成為了企業(yè)的必然選擇。

當(dāng)前我國市政工程建設(shè)質(zhì)量安全管理中還存在著一系列問題，這些問題的出現(xiàn)嚴(yán)重影響到了管理效率。筆者認(rèn)為在未來的建設(shè)中，建設(shè)工程質(zhì)量管理要想得到提升就必須要解決這些問題。

一、當(dāng)前市政建設(shè)質(zhì)量管理中存在的問題

針對當(dāng)前市政建設(shè)質(zhì)量管理中存在的問題，筆者將從施工方，監(jiān)理方，業(yè)主單位三方面來進(jìn)行探討。

（一）施工方存在的問題。當(dāng)前施工方存在的問題主要表現(xiàn)在以下幾個方面：一是施工承包制度不健全。當(dāng)前的有許多施工方都采用的是類似于轉(zhuǎn)包掛靠方式的承包制，這種承包方式對于承包單位的質(zhì)量管理非常不利。二是施工方在施工過程中不能嚴(yán)格按照施工規(guī)范來施工，在施工過程中存在擅自修改施工圖紙的行為。筆者認(rèn)為這是導(dǎo)致施工質(zhì)量存在問題的主要原因，我們質(zhì)量管理中要堅決杜絕這種現(xiàn)象的產(chǎn)生。三是施工方本身資質(zhì)不合規(guī)，施工人員素質(zhì)不過關(guān)。這是導(dǎo)致施工質(zhì)量存在問題的主要原因。

（二）監(jiān)理方存在的問題。監(jiān)理方存在的問題，筆者認(rèn)為主要表現(xiàn)在以下幾個方面：一是市政工程建設(shè)過程中監(jiān)理人員綜合素質(zhì)不強(qiáng)，不能夠?qū)κ姓こ踢M(jìn)行及時有效地監(jiān)管，同時在監(jiān)理過程中還存在著腐敗違規(guī)的嚴(yán)重行為。二是能力不足，無法監(jiān)管。當(dāng)前我國市政工程監(jiān)理過程中監(jiān)理人員并沒有專業(yè)的檢查能力，對于國家的各項監(jiān)管規(guī)范，只是有所了解，而缺乏深入系統(tǒng)的研究。因而在監(jiān)管過程中缺乏有效監(jiān)督。三是監(jiān)管錯位。所謂監(jiān)理錯位主要指的是監(jiān)理人員對于本應(yīng)由自己監(jiān)理的領(lǐng)域而不進(jìn)行有力地監(jiān)管。最為典型的就是監(jiān)理單位對偷工減料的態(tài)度。過去在某些監(jiān)理單位中常有一些監(jiān)理人員認(rèn)為施工單位的偷工減料不是大問題，也不是我們應(yīng)該監(jiān)管的。毫無疑問，這種觀點是錯誤的。偷工減料會直接影響到工程造價和工程質(zhì)量，偷工減料會對工程建設(shè)質(zhì)量管理造成嚴(yán)重危害，身為監(jiān)理人員理應(yīng)進(jìn)行監(jiān)管。

（三）業(yè)主單位存在的問題。業(yè)主單位存在的問題主要表現(xiàn)在兩個方面：一是業(yè)主本身素質(zhì)差，權(quán)力過大。筆者曾專門就市政工程建設(shè)質(zhì)量管理問題，做過深入專業(yè)的調(diào)查，筆者在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)當(dāng)前有許多業(yè)主單位并沒有專門的行業(yè)資質(zhì)管理機(jī)構(gòu)。業(yè)主單位本身人員非常復(fù)雜。在管理過程中權(quán)力又很大，在遇到問題后業(yè)主單位不能夠有效解決問題，或者是盲目指揮，或者是協(xié)調(diào)能力差，這一系列問題的出現(xiàn)都工程的質(zhì)量管理。在施工過程中經(jīng)常要對施工障礙進(jìn)行清理，可是在清理過程中業(yè)主單位協(xié)調(diào)遲緩，最終對市政工程的正常施工和質(zhì)量管理帶來了不利影響。二是業(yè)主在施工過程中片面追求工期，而忽視了質(zhì)量。市政工程大部分是由政府撥款，工程質(zhì)量如何大部分由政府來承擔(dān)，因而業(yè)主單位對于工程質(zhì)量管理是重視不夠的。在市政工程中業(yè)主單位為了出業(yè)績，而盲目加快工期，最終給建設(shè)單位的質(zhì)量管理，帶來了問題。

二、解決問題的措施

上文詳細(xì)分析了當(dāng)前我國市政工程建設(shè)質(zhì)量管理中存在的問題，接下來筆者就來詳細(xì)分析如何解決這些問題。筆者認(rèn)為要想解決市政工程質(zhì)量管理中存在的問題。必須要做到以下幾點：一是要做好基礎(chǔ)工作；二是要加強(qiáng)目標(biāo)管理。接下來，筆者就來詳細(xì)分析這兩個方面。

（一）做好基礎(chǔ)工作。做好基礎(chǔ)工作主要指的是在質(zhì)量管理中要建立完善的質(zhì)量責(zé)任制；要加強(qiáng)質(zhì)量教育工作；要實現(xiàn)質(zhì)量管理標(biāo)準(zhǔn)化。所謂建立完善的質(zhì)量責(zé)任制主要指的是在質(zhì)量管理中必須要把質(zhì)量管理的責(zé)任落實到每個人頭上。工程人員要根據(jù)市政工程質(zhì)量管理的要求，結(jié)合市政工程的不同層次，業(yè)務(wù)，對象來制定包含工程各部門的質(zhì)量責(zé)任制。筆者認(rèn)為建立完善的質(zhì)量責(zé)任制必須要從市政工程的實際條件出發(fā)，在制定任務(wù)和落實責(zé)任的時候一定要做到具備操作性和數(shù)量化，這樣對于執(zhí)行和考核都是很有幫助的。其次是要有一定的懲罰措施，針對質(zhì)量管理中存在的瀆職行為，要進(jìn)行必要的懲處。只有經(jīng)過懲處才能保證施工質(zhì)量。所謂質(zhì)量管理標(biāo)準(zhǔn)化主要指的是在施工過程中要做到全員參與，利用先進(jìn)技術(shù)來進(jìn)行管理。質(zhì)量教育在質(zhì)量管理中具有重要意義，在市政工程中必須要加強(qiáng)質(zhì)量教育，只有這樣才能實現(xiàn)有效管理。

（二）加強(qiáng)目標(biāo)管理。在市政工程質(zhì)量管理中最重要的是要加強(qiáng)目標(biāo)管理。加強(qiáng)目標(biāo)管理，筆者認(rèn)為主要是要做好兩方面：一是要制定科學(xué)的質(zhì)量管理目標(biāo)。筆者認(rèn)為在制定目標(biāo)的時候一定要根據(jù)市政工程的實際特點來制定。二是要把目標(biāo)管理與績效考核掛鉤。把目標(biāo)管理與績效考核相掛鉤，能夠有效地調(diào)動工程人員的積極性，從而實現(xiàn)有效管理。筆者認(rèn)為要定期就工程人員的質(zhì)量管理問題展開調(diào)查，發(fā)現(xiàn)問題要及時處理并予以懲罰，對于那些做到好的工程人員應(yīng)該獎勵。

隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，人們對市政工程的質(zhì)量重視程度會越來越高。在未來的發(fā)展中我們必須要高度重視市政工程建設(shè)的質(zhì)量管理。本文詳細(xì)分析了當(dāng)前我國市政工程建設(shè)質(zhì)量管理中存在的問題，筆者認(rèn)為要想解決這些問題，就必須要按照上文提到的兩個措施來做。

參考文獻(xiàn)：

[1]馮如俊.探討市政工程管理存在問題[J].建筑學(xué)研究前沿：英文版，2012（6）.

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關(guān)鍵詞：糧食安全；農(nóng)業(yè)協(xié)議；多哈農(nóng)業(yè)談判；發(fā)展中國家

中圖分類號：D922.29

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1001—8204（2012）02—0054—05

一、問題的提出

根據(jù)1996年聯(lián)合國糧農(nóng)組織對糧食安全的界定，糧食安全是指“所有人在任何時候都能在物質(zhì)上和經(jīng)濟(jì)上獲取足夠、安全和有營養(yǎng)的糧食，以維持其積極、健康的膳食需要及食物喜好?！痹趪覍用妫Z食安全主要取決于該國的糧食生產(chǎn)能力和進(jìn)口能力。

近半個世紀(jì)以來，雖世界糧食產(chǎn)量增長的速度始終高于人口增長的速度，有足夠的糧食可以供給那些糧食不能自給的國家，但由于糧食產(chǎn)量的分布不均以及進(jìn)口能力的限制，許多國家仍處于糧食不安全狀態(tài)，尤其是發(fā)展中國家，其生產(chǎn)的糧食基本無法滿足消費需求。尤其是最不發(fā)達(dá)國家，長期以來一直嚴(yán)重依賴糧食進(jìn)口和糧食援助。聯(lián)合國糧農(nóng)組織的《世界糧食不安全狀況》顯示，1998—2000年間，世界上大約有8.4億人處于饑餓狀態(tài)，其中有7.99億位于發(fā)展中國家。而到了2010年，全球饑餓人口總數(shù)上升到9.25億，其中98%生活在發(fā)展中國家，這些國家饑餓人口的比例平均高達(dá)16%，主要集中在農(nóng)村地區(qū)，直接或間接地依賴農(nóng)業(yè)維持生計。因此，糧食安全實際上是發(fā)展中國家的問題。

二、WTO《農(nóng)業(yè)協(xié)議》限制了發(fā)展中國家保障糧食安全的政策空間

（一）《農(nóng)業(yè)協(xié)議》關(guān)于國內(nèi)支持的分類管理規(guī)則事實上在發(fā)達(dá)與發(fā)展中國家之間設(shè)置了雙重標(biāo)準(zhǔn)

國內(nèi)支持是指政府通過各種國內(nèi)政策，以農(nóng)民和農(nóng)業(yè)為扶持對象所進(jìn)行的各種財政支出措施，包括對農(nóng)產(chǎn)品的價格支持、直接支持以及其他補(bǔ)貼形式在內(nèi)的國內(nèi)保護(hù)措施。其政策目標(biāo)是保障本國糧食安全、維持農(nóng)產(chǎn)品價格穩(wěn)定和保障農(nóng)民收入。由于許多國內(nèi)支持妨礙了自由貿(mào)易，《農(nóng)業(yè)協(xié)議》對于國內(nèi)支持措施的總體思想是進(jìn)行削減。根據(jù)國內(nèi)支持對貿(mào)易的扭曲程度，《農(nóng)業(yè)協(xié)議》將其分為“黃箱”、“綠箱”和“藍(lán)箱”，并對不同的支持實施不同的規(guī)則。

“黃箱”支持是指那些對生產(chǎn)和貿(mào)易產(chǎn)生扭曲作用的政策措施。按照《農(nóng)業(yè)協(xié)議》的規(guī)定，需要以1986—1988年（基期）國內(nèi)支持的年均水平為基礎(chǔ)，進(jìn)行綜合支持總量（AMS）的削減。其中，發(fā)達(dá)國家在6年內(nèi)平均削減AMS的20%，發(fā)展中國家在10年內(nèi)平均削減AMS的13%。如果AMS占農(nóng)業(yè)生產(chǎn)總值的比例很小，則不需要納入AMS的計算和削減，其中發(fā)達(dá)國家的微量允許水平為5%，發(fā)展中國家的為10%。這就意味著如果一個成員方在基期內(nèi)沒有采取“黃箱”支持，它以后也不能采用，除非在微量允許的標(biāo)準(zhǔn)之下。而那些在基期內(nèi)采取了“黃箱”支持的成員方，除需履行削減義務(wù)外，仍然可以對農(nóng)業(yè)維持相當(dāng)程度的補(bǔ)貼。事實上，長期以來能對國內(nèi)農(nóng)業(yè)提供巨額補(bǔ)貼的主要是發(fā)達(dá)國家，發(fā)展中國家的AMS很低，甚至為零或負(fù)數(shù)。因此，《農(nóng)業(yè)協(xié)議》實際上限制了發(fā)展中國家使用“黃箱”支持的權(quán)利，從而制約了其選擇有利于糧食安全的政策空間。由于AMS的削減承諾并不徹底，實際上也給發(fā)達(dá)國家預(yù)留了巨大的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼空間，對國際農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易仍會產(chǎn)生較大扭曲作用。

“綠箱”支持指的是對貿(mào)易沒有扭曲作用、對生產(chǎn)沒有影響，或只有最小限度的扭曲作用和影響的國內(nèi)支持措施，免予削減義務(wù)。它包括與生產(chǎn)脫鉤的對農(nóng)民的直接補(bǔ)貼、收入安全網(wǎng)計劃、作物保險計劃等。雖然這些支持和農(nóng)產(chǎn)品價格并不直接相關(guān)，但卻為農(nóng)民提供了額外收入，從而間接地補(bǔ)貼了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)正如OECD所指出的那樣，任何影響生產(chǎn)者財產(chǎn)、資金流動和對風(fēng)險態(tài)度的支付轉(zhuǎn)移都會間接影響農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，為農(nóng)民提供比市場更多的支持。實際上，國內(nèi)支持措施不可能完全與生產(chǎn)和貿(mào)易無關(guān)，并因此具有非扭曲性。因此，“綠箱”支持仍對生產(chǎn)和貿(mào)易存在一定的扭曲作用，但“最小限度的扭曲作用和影響”的底線是什么，《農(nóng)業(yè)協(xié)議》并沒有確立任何判斷標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致“綠箱”政策的范圍失之過寬，面臨不斷被濫用的危險。如美國、歐盟等發(fā)達(dá)國家為規(guī)避AMS的削減承諾，經(jīng)常將“黃箱”支持轉(zhuǎn)化為“綠箱”支持。據(jù)統(tǒng)計，在1986—1988年至1995—1998年之間，OECD國家的“黃箱”支持下降，但“綠箱”支持卻翻了兩倍。然而，對于發(fā)展中國家而言，實施“綠箱”支持遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了其技術(shù)、財政和管理的能力，所以實際上“綠箱”支持最大的受益者仍是發(fā)達(dá)國家的生產(chǎn)者。

“藍(lán)箱”支持是價格支持的特例（“黃箱”支持的一種），是烏拉圭回合農(nóng)業(yè)談判中美國和歐盟最后妥協(xié)的結(jié)果。它允許根據(jù)農(nóng)產(chǎn)品市場價格和政府制定的目標(biāo)價格之間的差額對生產(chǎn)者予以補(bǔ)貼，實際上是變相地承認(rèn)了扭曲生產(chǎn)和貿(mào)易的國內(nèi)支持政策的合法性。盡管這些支持不能用于擴(kuò)大生產(chǎn)，受限于固定的面積和產(chǎn)量或牲畜頭數(shù)或確定的基期水平，但是它仍然違反了自由貿(mào)易原則，并且構(gòu)成對發(fā)展中國家的歧視。根據(jù)《農(nóng)業(yè)協(xié)議》第6.5條的規(guī)定，“藍(lán)箱”支持只有在符合限產(chǎn)要求的前提下才免于削減，即按固定面積和產(chǎn)量給予，或享受補(bǔ)貼的產(chǎn)品不超過基期（1986—1988年）平均生產(chǎn)水平的85%，或按固定的牲畜頭數(shù)所提供的補(bǔ)貼。由于固定的面積和產(chǎn)量、牲畜頭數(shù)、基期水平由“藍(lán)箱”支持國來確定，因此這賦予了它們執(zhí)行該政策額外的靈活性。依據(jù)“藍(lán)箱”支持，歐盟共同農(nóng)業(yè)政策改革計劃下實施的補(bǔ)償支付免除削減承諾，美國的差價支付計劃也得到豁免。

實際上，“藍(lán)箱”支持并未起到限制生產(chǎn)的作用，無法避免對生產(chǎn)和貿(mào)易的扭曲效應(yīng)。理論上盡管所有WTO成員都能使用“藍(lán)箱”支持，但由于其只能在限產(chǎn)計劃下適用，而發(fā)展中國家多數(shù)面臨農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的不足，因此，該規(guī)定是為發(fā)達(dá)國家量身定做的。

《農(nóng)業(yè)協(xié)議》關(guān)于國內(nèi)支持的分類管理規(guī)則事實上在發(fā)達(dá)國家和發(fā)展中國家之間設(shè)置了雙重標(biāo)準(zhǔn)，它為發(fā)達(dá)國家保留了充裕的政策空間，而發(fā)展中國家卻無法利用“黃箱”和“藍(lán)箱”支持，也無財力去填充“綠箱”，因此缺少保障本國糧食安全的充足政策空間。

（二）《農(nóng)業(yè)協(xié)議》關(guān)于出口競爭的安排實際上允許發(fā)達(dá)國家傾銷糧食，易致使部分發(fā)展中國家糧食生產(chǎn)能力削弱

出口競爭規(guī)則主要涉及到如何減少農(nóng)產(chǎn)品的出口補(bǔ)貼。所謂“出口補(bǔ)貼”是指依出口實績而給予的補(bǔ)貼，與國內(nèi)支持相比，它對貿(mào)易的扭曲更加直接、嚴(yán)重，且更易產(chǎn)生不公平的競爭環(huán)境。因此，烏拉圭回合農(nóng)業(yè)談判中出口補(bǔ)貼成為談判的焦點，最終達(dá)成的妥協(xié)方案確立了兩項基本準(zhǔn)則：凡在基期內(nèi)（1986—1988年）未對農(nóng)產(chǎn)品提供補(bǔ)貼者，今后也不得對農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)行補(bǔ)貼；凡在基期內(nèi)已對農(nóng)產(chǎn)品提供補(bǔ)貼者，今后可繼續(xù)對相關(guān)產(chǎn)品進(jìn)行出口補(bǔ)貼，但補(bǔ)貼支出和受補(bǔ)貼產(chǎn)品應(yīng)在基期水平的基礎(chǔ)上作一定比例的削減。

事實上，農(nóng)產(chǎn)品出口補(bǔ)貼主要集中于少數(shù)幾個發(fā)達(dá)國家，在WTO成立之初的135個成員中，只有25個成員有權(quán)使用出口補(bǔ)貼，其中歐盟、美國、瑞士、挪威四個OECD成員1995—1999年間對農(nóng)產(chǎn)品的補(bǔ)貼支出額占總支出額的98.9%。因此，該準(zhǔn)則意味著發(fā)達(dá)國家可繼續(xù)對農(nóng)產(chǎn)品提供出口補(bǔ)貼，只要其執(zhí)行削減承諾，而發(fā)展中國家對農(nóng)產(chǎn)品提供出口補(bǔ)貼的權(quán)利卻受限。

基于出口補(bǔ)貼的減讓承諾，發(fā)達(dá)國家的確在實施期內(nèi)減少了對農(nóng)產(chǎn)品出口的補(bǔ)貼。然而，出口競爭紀(jì)律的不健全同時又為發(fā)達(dá)國家規(guī)避出口補(bǔ)貼義務(wù)提供了契機(jī)。《農(nóng)業(yè)協(xié)議》第10.4條要求提供國際糧食援助的成員方保證糧食援助與商業(yè)性農(nóng)產(chǎn)品出口無直接或間接關(guān)聯(lián)，并以贈與方式進(jìn)行。但該規(guī)定往往因不具操作性而被成員方忽視。一些主要糧食出口國借糧食援助之名大量傾銷剩余食品，據(jù)統(tǒng)計，美國有近一半的面粉通過糧食援助的方式出口。同時，出口信貸也因缺乏相應(yīng)紀(jì)律約束，而被發(fā)達(dá)國家用來規(guī)避出口補(bǔ)貼義務(wù)。美國是出口信貸的最大使用者，年提供信貸達(dá)30億美元。因此，《農(nóng)業(yè)協(xié)議》關(guān)于出口競爭的紀(jì)律未能對發(fā)達(dá)國家所有形式的出口補(bǔ)貼形成有效約束。

《農(nóng)業(yè)協(xié)議》關(guān)于出口補(bǔ)貼的安排實際上允許發(fā)達(dá)國家繼續(xù)在國際市場上進(jìn)行糧食傾銷，這必然導(dǎo)致部分發(fā)展中國家農(nóng)產(chǎn)品出口萎縮，外匯收入下降，糧食生產(chǎn)、進(jìn)口能力也相應(yīng)遭到削弱，從而使其糧食安全受到更大的威脅。

（三）《農(nóng)業(yè)協(xié)議》的市場準(zhǔn)入規(guī)則實際上并沒有打開發(fā)達(dá)國家的市場，反而使發(fā)展中國家的市場更加開放

市場準(zhǔn)入規(guī)則規(guī)定了WTO成員國如何向外國農(nóng)產(chǎn)品開放的有關(guān)措施。關(guān)稅化是農(nóng)產(chǎn)品市場準(zhǔn)入的一個核心措施，旨在建立農(nóng)產(chǎn)品市場的“單一關(guān)稅制度”，即把各種非關(guān)稅措施轉(zhuǎn)化為保護(hù)程度相等的關(guān)稅措施。盡管關(guān)稅化后貿(mào)易保護(hù)程度并沒有發(fā)生變化，但這有助于增加貿(mào)易保護(hù)的透明度。執(zhí)行關(guān)稅化的關(guān)鍵是進(jìn)行關(guān)稅等值的計算。然而，各國在折算過程中盡可能選用對自己有利的價格數(shù)據(jù)，極力擴(kuò)大一些敏感產(chǎn)品的關(guān)稅等值水平，加上計算關(guān)稅等值的基期（1986—1988年）內(nèi)國內(nèi)價格和國際價格的差額達(dá)到最高值，因此，一些國家實際計算出的等值從價關(guān)稅率高達(dá)百分之幾百，大大提高了原有保護(hù)程度。不少學(xué)者將這一過程斥為“骯臟的關(guān)稅化”。利用這一過程，發(fā)達(dá)國家在維持其高關(guān)稅保護(hù)水平的前提下實現(xiàn)了政策轉(zhuǎn)變，而發(fā)展中國家由于經(jīng)歷了結(jié)構(gòu)調(diào)整計劃，其關(guān)稅等值大多為負(fù)值，因此只能選擇使用“上限約束”的方式約束關(guān)稅。實際上，關(guān)稅化對于發(fā)展中國家毫無意義，它最終淪為發(fā)達(dá)國家提高約束關(guān)稅的一種工具，這難免會削弱關(guān)稅減讓的價值。

關(guān)稅化后，農(nóng)產(chǎn)品市場準(zhǔn)入的問題就轉(zhuǎn)化成關(guān)稅減讓的問題。根據(jù)《農(nóng)業(yè)協(xié)議》，成員方必須約束所有關(guān)稅，并在約束稅率的基礎(chǔ)上進(jìn)行關(guān)稅減讓。但是減讓承諾只限于所有農(nóng)產(chǎn)品平均關(guān)稅，并非針對每一產(chǎn)品的關(guān)稅減讓。這就使得各國對進(jìn)口數(shù)量多或本國生產(chǎn)的農(nóng)產(chǎn)品保持高關(guān)稅稅率，而對一些本國不生產(chǎn)的產(chǎn)品降低關(guān)稅。選擇性的關(guān)稅削減不可避免地形成了關(guān)稅高峰。發(fā)達(dá)國家利用關(guān)稅高峰阻礙發(fā)展中國家主要糧食產(chǎn)品的出口，也利用關(guān)稅減讓的機(jī)會，提高原材料的關(guān)稅削減比例，壓縮加工產(chǎn)品的削減比例，通過關(guān)稅升級壓制發(fā)展中國家高附加值農(nóng)產(chǎn)品的出口，進(jìn)而影響其產(chǎn)業(yè)升級。關(guān)稅高峰和關(guān)稅升級嚴(yán)重地限制了發(fā)展中國家的糧食產(chǎn)品進(jìn)入發(fā)達(dá)國家市場。

由于一些成員在實施非關(guān)稅措施的關(guān)稅化方面存在困難，《農(nóng)業(yè)協(xié)議》允許其保留某些產(chǎn)品的非關(guān)稅措施，但這些產(chǎn)品必須實行關(guān)稅配額制度。各成員方應(yīng)以相對較低的關(guān)稅進(jìn)口一定數(shù)量（配額）的農(nóng)產(chǎn)品，確保有效市場準(zhǔn)入不受侵蝕。然而，《農(nóng)業(yè)協(xié)議》對于配額的管理和分配至今缺少明確具體的規(guī)則。因此，成員方對于貿(mào)易配額的管理擁有較大的自。利用這種自，歐盟、美國等發(fā)達(dá)國家參照以往的進(jìn)口構(gòu)成情況，將配額分配給傳統(tǒng)供應(yīng)商，以延續(xù)特定國家之間過去存在的特惠貿(mào)易安排，這種配額管理模式明顯具有歧視性，發(fā)展中國家因此被排除在特惠安排之外，一些對其具有重要出口利益的產(chǎn)品也被征收高關(guān)稅。事實上，關(guān)稅配額制度在改善市場準(zhǔn)入方面并未發(fā)揮有效作用，反而弱化了最低限度的市場準(zhǔn)入。

為避免關(guān)稅化的結(jié)果可能使原先受非關(guān)稅措施保護(hù)的國內(nèi)農(nóng)產(chǎn)品直接受到國際市場價格波動及過量進(jìn)口的沖擊，《農(nóng)業(yè)協(xié)議》規(guī)定了關(guān)稅化的例外條款——農(nóng)產(chǎn)品特殊保障措施（SSG），即在特定產(chǎn)品進(jìn)口數(shù)量大增，或進(jìn)口價格跌至規(guī)定水平時，成員方可以征收一定的附加關(guān)稅，以保護(hù)國內(nèi)相關(guān)產(chǎn)業(yè)。按照《農(nóng)業(yè)協(xié)議》第5條規(guī)定，實施特殊保障措施的農(nóng)產(chǎn)品必須經(jīng)歷關(guān)稅化過程。由于絕大多數(shù)發(fā)展中國家沒有進(jìn)行關(guān)稅化，因此失去使用特殊保障措施的權(quán)利。加之該措施適用的技術(shù)門檻高，導(dǎo)致即使有權(quán)使用該措施的發(fā)展中國家也不能頻繁地對其加以利用。2003年行動援助報告指出，在允許使用特殊保障措施的6072項關(guān)稅稅目中，67.2%適用于發(fā)達(dá)國家，31.8%適用于發(fā)展中國家。一份WTO刊物統(tǒng)計數(shù)據(jù)也顯示，在1995—2008年有權(quán)使用SSG的22個發(fā)展中國家之中，僅有6個國家實際援用。

通過骯臟的關(guān)稅化、選擇性的關(guān)稅削減、弱化最低限度的市場準(zhǔn)入、戰(zhàn)略性的使用特殊保障措施等手段，發(fā)達(dá)國家極力規(guī)避市場準(zhǔn)人的義務(wù)，因此《農(nóng)業(yè)協(xié)議》市場準(zhǔn)入規(guī)則實際上并沒有打開發(fā)達(dá)國家的市場，反而使發(fā)展中國家的市場更加開放。這嚴(yán)重削弱了關(guān)稅在保障糧食安全方面的作用。

基于上述分析，不難發(fā)現(xiàn)《農(nóng)業(yè)協(xié)議》確立的國內(nèi)支持、出口補(bǔ)貼和市場準(zhǔn)入規(guī)則在發(fā)達(dá)國家和發(fā)展中國家之間具有嚴(yán)重的不平衡性。它允許發(fā)達(dá)國家通過出口補(bǔ)貼繼續(xù)在國際市場上進(jìn)行糧食傾銷，同時卻要求發(fā)展中國家逐步開放國內(nèi)糧食市場；它為發(fā)達(dá)國家的國內(nèi)支持保留了充裕的空間，卻令發(fā)展中國家與農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼失之交臂。這造成了發(fā)達(dá)與發(fā)展中國家間的不公平競爭合法化，嚴(yán)重地限制了發(fā)展中國家糧食安全的政策選擇。因此，現(xiàn)行的《農(nóng)業(yè)協(xié)議》很難有效保障發(fā)展中國家的糧食安全。

三、多哈農(nóng)業(yè)談判不能從根本上考慮發(fā)展中國家對糧食安全的關(guān)注

（一）多哈農(nóng)業(yè)談判期間發(fā)展中國家的糧食安全關(guān)注

鑒于現(xiàn)有農(nóng)產(chǎn)品制度安排的不公平性及南北國家在農(nóng)業(yè)競爭力上的懸殊，發(fā)展中國家積極利用多哈農(nóng)業(yè)談判，爭取糧食安全的政策空間。

在提案、磋商階段，發(fā)展中國家均強(qiáng)調(diào)農(nóng)業(yè)對其糧食安全具有重要意義。為確保糧食安全，他們認(rèn)為有必要保護(hù)本國糧食生產(chǎn)，給予國內(nèi)農(nóng)業(yè)政策充足的空間和靈活性。為保護(hù)本地的糧食生產(chǎn)和農(nóng)民生計，發(fā)展中國家建議終止藍(lán)箱，改革或移除綠箱，并取消出口補(bǔ)貼。同時，發(fā)展中國家也承認(rèn)貿(mào)易是一種解決糧食安全問題的重要途徑，尤其對于糧食進(jìn)口國。但貿(mào)易帶來的進(jìn)口激增也會影響進(jìn)口國國內(nèi)主要糧食的生產(chǎn)，影響農(nóng)村發(fā)展和減貧。因此，發(fā)展中國家要求建立農(nóng)產(chǎn)品特別保障機(jī)制（SSM），取代只能由發(fā)達(dá)國家適用的特殊保障措施。除此之外，發(fā)展中國家尤其強(qiáng)調(diào)特殊和差別待遇對糧食安全和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要意義，建議擴(kuò)大特殊和差別待遇條款。其中古巴等11國提出的“發(fā)展箱”以及印度提出的“糧食安全箱”包含了所有特殊和差別待遇的靈活性。

古巴等11國提出的“發(fā)展箱”要求，發(fā)展中國家有權(quán)以積極列舉的方式指定何種農(nóng)產(chǎn)品受《農(nóng)業(yè)協(xié)議》規(guī)則的約束；允許發(fā)展中國家重新評估并調(diào)整關(guān)稅水平，以應(yīng)對廉價進(jìn)口產(chǎn)品的沖擊，保障糧食安全；OECD國家應(yīng)大幅降低現(xiàn)行關(guān)稅高峰和關(guān)稅升級；給予發(fā)展中國家國內(nèi)支持方面的靈活性，包括將其微量支持水平提高到20%；禁止發(fā)達(dá)國家繼續(xù)援用特殊保障條款，但該條款應(yīng)向發(fā)展中國家開放；禁止所有形式的傾銷，發(fā)達(dá)國家所采用的各種出口補(bǔ)貼應(yīng)立即取消。之后，印度又提出了“糧食安全箱”，要求發(fā)展中國家所采取的一切與保障糧食安全、農(nóng)村發(fā)展、就業(yè)和反貧困有關(guān)的國內(nèi)支持措施應(yīng)免于任何形式的削減；發(fā)展中國家對農(nóng)業(yè)關(guān)鍵性投入所提供的補(bǔ)貼應(yīng)具有靈活性，給予低收入和資源貧乏農(nóng)民的具體產(chǎn)品支持應(yīng)免于綜合削減；允許發(fā)展中國家保留適當(dāng)水平的關(guān)稅限制，免于提供任何形式的最低市場準(zhǔn)入；所有發(fā)展中國家都有權(quán)采取一種有別于特殊保障措施的獨立可行的特殊保障機(jī)制。無論“發(fā)展箱”還是“糧食安全箱”均著眼于：在不公平的世界貿(mào)易體系中為發(fā)展中國家爭取更大的政策支持空間，為貧困人口的糧食安全提供基本保障。

（二）《框架協(xié)議》未能充分考慮發(fā)展中國家的糧食安全關(guān)注

發(fā)展中國家關(guān)于糧食安全的關(guān)注，并未引起發(fā)達(dá)國家足夠的重視。以美國為代表主張農(nóng)業(yè)貿(mào)易自由化的國家認(rèn)為，自由貿(mào)易將穩(wěn)定全球市場價格，同時增加貿(mào)易收益、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、提高購買力，從而有助于糧食安全，因此自由貿(mào)易和市場導(dǎo)向是實現(xiàn)糧食安全的主要路徑。以歐盟、日本為代表的農(nóng)業(yè)保護(hù)主義勢力則主張一個理想的國際框架應(yīng)充分考慮農(nóng)業(yè)的多功能性和糧食安全的需要，以此作為延緩貿(mào)易自由化，推行農(nóng)業(yè)保護(hù)主義的借口。立場的分歧，導(dǎo)致發(fā)達(dá)與發(fā)展中國家在談判中僵持不下，幾經(jīng)周折，最終達(dá)成一項《農(nóng)業(yè)談判框架協(xié)議》（《框架協(xié)議》）?！犊蚣軈f(xié)議》雖一定程度上平衡了發(fā)達(dá)國家和發(fā)展中國家的利益，照顧了發(fā)展中成員的特殊關(guān)切，但同時也使許多焦點問題被淡化或模糊化處理。其中，發(fā)展中國家關(guān)于糧食安全的關(guān)注就未能得到充分的考慮。

在國內(nèi)支持方面，《框架協(xié)議》關(guān)于削減模式的選擇、政策箱的改革維持了發(fā)達(dá)與發(fā)展中國家間的不平衡，不符合發(fā)展中國家的糧食安全關(guān)注。（1）削減模式的選擇。《框架協(xié)議》要求按照分層公式對所有扭曲貿(mào)易的國內(nèi)支持（OTDS）進(jìn)行實質(zhì)性削減，總量削減和分項削減同時進(jìn)行，即不僅要對OTDS進(jìn)行分層削減，還要分別對“黃箱”、微量允許進(jìn)行單獨削減，并對“藍(lán)箱”進(jìn)行封頂，但是，《框架協(xié)議》規(guī)定的削減基礎(chǔ)是約束水平或被允許水平，而不是現(xiàn)有的實際支持水平，削減后的支持水平通常比現(xiàn)有的支持水平要高。即使按照以后達(dá)成的削減幅度將分層公式適用于每項具體的削減步驟之中，削減的只是扭曲貿(mào)易的國內(nèi)支持的水分，并不能達(dá)到實質(zhì)削減的目的。（2）政策箱的改革?！犊蚣軈f(xié)議》規(guī)定對“黃箱”政策進(jìn)行實質(zhì)性削減，同時改革“藍(lán)箱”政策。但從“藍(lán)箱”的內(nèi)容來看，框架協(xié)議顯然有意使發(fā)達(dá)國家運用“藍(lán)箱”政策代替“黃箱”政策。《框架協(xié)議》規(guī)定“藍(lán)箱”支持按農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值的5%進(jìn)行封頂，將“藍(lán)箱”標(biāo)準(zhǔn)從原來的“限產(chǎn)”擴(kuò)大到“不對生產(chǎn)進(jìn)行要求”。這一變革擴(kuò)大了“藍(lán)箱”的使用范圍，增加了發(fā)達(dá)國家使用“藍(lán)箱”支持的空間。由此，具有AMS削減義務(wù)的高補(bǔ)貼國家，可以通過“箱間轉(zhuǎn)移”（從“黃箱”移到“藍(lán)箱”）來調(diào)整現(xiàn)行的農(nóng)業(yè)支持政策，規(guī)避削減義務(wù)，如美國，其AMS承諾水平為191億美元，2001年實際使用量為144.13億美元，比較接近承諾水平。但是，目前美國農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值在2000億美元左右，按5%的封頂要求，美國將有100億美元的“藍(lán)箱”使用空間。這意味著如果取消藍(lán)箱的“限產(chǎn)”要求，美國只需將一部分措施從“黃箱”轉(zhuǎn)入“藍(lán)箱”便可大大緩解削減壓力，甚至可以不作任何削減。這樣，美國《2002年農(nóng)業(yè)法案》的反周期補(bǔ)貼便能順利的從“黃箱”轉(zhuǎn)向“藍(lán)箱”。

在出口競爭方面，框架協(xié)議關(guān)于削減日期的模糊規(guī)定為發(fā)達(dá)國家繼續(xù)進(jìn)行出口補(bǔ)貼提供機(jī)會?！犊蚣軈f(xié)議》指出：成員同意制定一個詳細(xì)的削減模式，以保證在一個可信的終止日期前，平行削減所有形式的出口補(bǔ)貼措施。削減日期待定意味著發(fā)達(dá)國家可以繼續(xù)維持高額的出口補(bǔ)貼、出口信貸或保險計劃，同時也擁有充足的時間將“出口補(bǔ)貼”向“藍(lán)箱”和“綠箱”轉(zhuǎn)化?！掇r(nóng)業(yè)協(xié)議》出口競爭紀(jì)律對發(fā)展中國家糧食安全的消極影響將繼續(xù)存在。

在市場準(zhǔn)入方面，《框架協(xié)議》對敏感產(chǎn)品的定位，特殊產(chǎn)品和特殊保障機(jī)制的模糊規(guī)定未從根本上考慮發(fā)展中國家糧食安全的需要。（1）敏感產(chǎn)品。《框架協(xié)議》關(guān)于敏感產(chǎn)品的概念允許發(fā)達(dá)與發(fā)展中國家繼續(xù)對某些產(chǎn)品提供保護(hù)，只要每種產(chǎn)品的市場準(zhǔn)入通過關(guān)稅配額承諾和關(guān)稅削減得到改進(jìn)?！懊舾挟a(chǎn)品”是歐盟和十國集團(tuán)為使其部分維持高關(guān)稅的敏感產(chǎn)品少做減讓而提出的概念，旨在維持對發(fā)展中國家具有重要出口利益的農(nóng)產(chǎn)品高關(guān)稅，這必將阻礙發(fā)展中國家的糧食出口。（2）特殊產(chǎn)品和特殊保障機(jī)制?！犊蚣軈f(xié)議》規(guī)定，發(fā)展中國家可以根據(jù)糧食安全、生計和農(nóng)村發(fā)展的需要，指定特殊數(shù)量產(chǎn)品作為特殊產(chǎn)品，這些產(chǎn)品可以獲得更多的靈活待遇。同時，《框架協(xié)議》也要求制定農(nóng)產(chǎn)品特殊保障機(jī)制僅供發(fā)展中國家使用。這些規(guī)定一定程度上考慮了發(fā)展中國家使用出口補(bǔ)貼和國內(nèi)支持措施的有限能力，特殊和差別待遇在其市場準(zhǔn)入領(lǐng)域的重要性。但是，在特殊產(chǎn)品問題上，《框架協(xié)議》的文字相當(dāng)模糊，幾乎所有的實質(zhì)性問題都被留到下一階段解決，對如何特適用殊保障機(jī)制也沒有任何詳細(xì)規(guī)定。

（三）后《框架協(xié)議》談判，發(fā)達(dá)與發(fā)展中國家關(guān)于糧食安全關(guān)注的分歧依然嚴(yán)重

《框架協(xié)議》指出，農(nóng)業(yè)對于發(fā)展中成員的經(jīng)濟(jì)發(fā)展至關(guān)重要，他們必須能夠?qū)嵭兄С制浒l(fā)展目標(biāo)、扶貧戰(zhàn)略、糧食安全以及生計關(guān)注的農(nóng)業(yè)政策。該目標(biāo)能否實現(xiàn)，取決于后《框架協(xié)議》階段更為艱難的具體模式談判。然而，后續(xù)談判過程中發(fā)達(dá)與發(fā)展中國家在農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼、農(nóng)業(yè)關(guān)稅等核心問題上依然各執(zhí)一詞，讓拖延了10年之久的多哈回合談判懸而未決，這直接或間接地影響到發(fā)展中國家的糧食安全關(guān)注。

在OTDS的削減幅度上，發(fā)達(dá)與發(fā)展中國家始終無法達(dá)成一致。面臨發(fā)展中國家大幅度削減OTDS的要求，美國和歐盟一直消極回避。從農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的規(guī)模看，歐盟農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼為600億歐元，美國為482億美元，根據(jù)2008年7月談判案文歐盟應(yīng)該削減75%—85%，美國應(yīng)該削減66%—73%。但歐盟目前僅許諾削減70%。由于歐盟從總體上講處于農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口入超的局面，且農(nóng)產(chǎn)品出口的大部分是歐盟各國間的貿(mào)易，因此其并未成為眾矢之的。美國雖然同意削減至150億美元，即削減69%，進(jìn)入了談判案文的削減范圍，但美國2001—2005年實際農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼平均為170億美元，2006年為110億美元，2007年又下降為90億美元，因此，印度和巴西認(rèn)為美國削減的幅度遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，要求其必須削減到108億美元、至少削減到121億美元即削減75%以上。發(fā)達(dá)與發(fā)展中國家關(guān)于農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的對峙成為具體模式談判階段的主要阻力。

在農(nóng)產(chǎn)品的特殊保障機(jī)制的適用條件上，發(fā)達(dá)與發(fā)展中國家僵持不下。特殊保障機(jī)制是給予發(fā)展中國家的優(yōu)惠政策，發(fā)展中國家可以動用這個在農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的防御性政策工具，在進(jìn)口產(chǎn)品數(shù)量激增或進(jìn)口產(chǎn)品價格銳減的情況下，提高關(guān)稅壁壘，保障農(nóng)民的生存、農(nóng)業(yè)的發(fā)展和糧食安全。由超過40多個發(fā)展中國家組成的33國集團(tuán)是特別保障機(jī)制最積極的捍衛(wèi)者。他們主張在農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口量超過正常年份的5%、10%和30%并造成國內(nèi)價格下跌時，就可采取追加不同比例關(guān)稅的特殊保障措施，而且程序應(yīng)簡單、易行。美國等糧食出口國則堅持只有當(dāng)某種農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口突然增至40%以上時，“受害國”才能啟動特別保障機(jī)制，提高關(guān)稅。最終，美國以必須界定該機(jī)制使用的合法性和防止濫用為由，沒有作出讓步，導(dǎo)致2008年談判破裂。

談判破裂后，農(nóng)業(yè)委員會又組織多次談判，但沒有帶來任何實質(zhì)性進(jìn)展。2011年伊始，農(nóng)業(yè)委員會主席沃克（David Walker）提出預(yù)計在年終結(jié)束談判。然而談判的進(jìn)展并不樂觀，WTO大使們一致認(rèn)為，各項議題在年內(nèi)不太可能達(dá)成一致。目前，為挽救多哈，代表們選擇了分階段完成的妥協(xié)方案，其中農(nóng)業(yè)問題被列為“慢速通道”。綜觀十多年的多哈農(nóng)業(yè)談判，盡管發(fā)達(dá)國家做出了巨大的讓步，但發(fā)展中國家大部分關(guān)于糧食安全的建議并沒有得到采納，而發(fā)達(dá)國家的削減承諾很大意義上是空頭支票。可以預(yù)測，多哈農(nóng)業(yè)談判不可能從根本上考慮發(fā)展中國家關(guān)于糧食安全的關(guān)注。

四、結(jié)論與啟示

糧食安全問題主要是發(fā)展中國家的問題，WTO《農(nóng)業(yè)協(xié)議》卻限制了發(fā)展中國家保障糧食安全的政策空間。為改變這一現(xiàn)象，發(fā)展中國家利用多哈農(nóng)業(yè)談判，積極闡明糧食安全立場，爭取農(nóng)業(yè)政策空間，以保護(hù)國內(nèi)糧食生產(chǎn)，保障糧食安全。然而，歷經(jīng)十年的“發(fā)展回合”并不能從根本上解決發(fā)展中國家的糧食安全關(guān)注。因此，《農(nóng)業(yè)協(xié)議》及多哈農(nóng)業(yè)談判最多僅能為發(fā)展中國家的農(nóng)業(yè)發(fā)展提供一個相對公平的外部環(huán)境。如果多邊貿(mào)易體制不能與國內(nèi)政策很好地銜接，或者沒有附以相應(yīng)的國內(nèi)政策激勵，發(fā)展中國家從農(nóng)業(yè)貿(mào)易自由化中獲取的利益有限。從這一點來看，國內(nèi)政策的調(diào)整才是最重要的。

篇5

節(jié)糧型畜牧業(yè)發(fā)展是否有益于糧食安全，或者說，耗糧型畜牧業(yè)的發(fā)展格局是否是導(dǎo)致我國糧食安全問題的主要原因，如若不是，那么發(fā)展節(jié)糧型畜牧業(yè)只能是“一廂情愿”的行為。本文將通過對糧食需求結(jié)構(gòu)、產(chǎn)品需求彈性、城鄉(xiāng)居民消費特征、飼料轉(zhuǎn)化率以及消費習(xí)慣因素的考察來判斷節(jié)糧型畜牧業(yè)發(fā)展模式對糧食安全的潛在影響究竟是怎樣的。

1.1糧食需求結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變可能導(dǎo)致節(jié)糧型畜牧業(yè)發(fā)展與糧食安全之間的內(nèi)在沖突。

1984年以來，我國人均谷物消費呈下降趨勢，消費結(jié)構(gòu)發(fā)生明顯轉(zhuǎn)變，即人均谷物消費大幅下降，而人均肉食消費、水果、植物油、蔬菜、蛋、奶、魚類等消費大幅上升，對畜產(chǎn)品消費帶來的間接糧食消費對直接糧食消費具有替代作用。糧食直接需求下降，但間接需求日益上升，間接需求又主要體現(xiàn)在對飼料糧的需求上，而飼料糧的供需缺口在近些年呈現(xiàn)日益上升的趨勢，尤其是大豆和玉米的進(jìn)口依存度不斷提高，再加上工業(yè)用糧的增長，結(jié)果我國糧食自給率從20世紀(jì)90年代以來不斷下降，從100%以上降低為2012年的97.7%，于是就產(chǎn)生了飼料糧需求不斷上升的壓力導(dǎo)致糧食安全問題惡化的認(rèn)識。糧食需求結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變使得對糧食總量需求上升，不斷地逼近和突破糧食供需平衡點。但值得注意的是，我國城鄉(xiāng)居民對動物食品需求的增長主要由豬肉與禽蛋等耗糧型畜產(chǎn)品構(gòu)成，這就意味著糧食安全就表現(xiàn)為如何滿足居民對這部分增長的間接糧食需求，換言之，滿足了該部分糧食需求糧食安全才有保障。以肉雞為例，數(shù)據(jù)顯示，從1996年到2009年，我國肉雞的國內(nèi)產(chǎn)量由618.4萬噸上升至2009年的1210萬噸，而與此同時，肉雞的進(jìn)出口貿(mào)易逆差由4139噸上升至573374噸，也就是說肉雞產(chǎn)業(yè)存在較大的供需缺口。因此，發(fā)展節(jié)糧型畜牧業(yè)結(jié)果只能使糧食供需缺口日益擴(kuò)大，因為消費者需求的是耗糧型畜產(chǎn)品，而社會卻要提供更多的節(jié)糧型畜產(chǎn)品，某種程度上說，這是種資源浪費與要素錯配；政策之于現(xiàn)實只能是“南轅北轍”。

1.2通過降低耗糧型畜品種的養(yǎng)殖數(shù)量，的確可以減少對飼料糧的需求，從而使口糧得到保障。

正是畜牧業(yè)的快速發(fā)展及由此產(chǎn)生的對飼料的大量需求帶動了種植業(yè)的發(fā)展，在未來糧食增產(chǎn)的大部分將主要作為飼料，并且后者將成為帶動糧食生產(chǎn)發(fā)展的主要推動力。一方面，我國節(jié)糧型畜牧業(yè)發(fā)展存在嚴(yán)重的飼料來源瓶頸，在我國節(jié)糧型畜牧業(yè)如牛羊的養(yǎng)殖主要以牧為主的飼養(yǎng)方式，而農(nóng)區(qū)草原面積又呈逐年下降趨勢，再加上禁牧等因素，導(dǎo)致節(jié)糧型畜牧業(yè)發(fā)展受到嚴(yán)重限制。盡管近些年提倡通過發(fā)展牧草、苜蓿等種植業(yè)來擴(kuò)大牛羊等的養(yǎng)殖規(guī)模，但是，目前這些產(chǎn)業(yè)在我國尚處于起步階段，方興未艾，各方面發(fā)展十分不成熟，尤其是市場發(fā)育不充分，因此比傳統(tǒng)農(nóng)作物種植的市場風(fēng)險還要高，對于傳統(tǒng)的糧食作物而言，由于既可用于口糧、亦可用于飼料糧或工業(yè)糧，種植戶可以根據(jù)市場行情的發(fā)展進(jìn)行自由處置，或是滿足口糧需要，或是換為貨幣需求，對產(chǎn)品具有自由選擇權(quán)，顯然這些優(yōu)勢是牧草產(chǎn)業(yè)不具備的：另一方面，由于種植業(yè)的高風(fēng)險、高投入和低產(chǎn)出特征，種植業(yè)的比較利益日漸減少，農(nóng)民種糧積極性日益消減，如果畜牧業(yè)對種植業(yè)的帶動作用再進(jìn)一步減弱，這對種糧積極性和種植業(yè)的發(fā)展無疑是雪上加霜。此外，據(jù)資料顯示，盡管人口在不斷增加，但居民對直接的糧食消費在逐漸減少，尤其是城市居民尤為明顯，隨著城鎮(zhèn)化的發(fā)展，這一趨勢只能進(jìn)一步得到增強(qiáng)。所以，盡管人口增加產(chǎn)生糧食剛需，但現(xiàn)有人口對直接糧食消費需求的降低以及糧食間接消費對直接消費的替代可以彌補(bǔ)新增人口對糧食直接消費的需求。

1.3從城鄉(xiāng)居民對食品消費的特征來看，城鎮(zhèn)居民對食品價格的敏感度較強(qiáng)，即價格小幅度的上升（下降）會帶來需求量的大幅下降（上升）。

節(jié)糧型畜牧業(yè)發(fā)展的結(jié)果必然降低耗糧型的豬肉、禽蛋產(chǎn)品供給，那么，這些產(chǎn)品價格上漲，考慮到敏感的需求彈性，產(chǎn)品需求將大幅下降，結(jié)果畜產(chǎn)品需求下降導(dǎo)致對飼料需求下降，最終負(fù)面影響將傳導(dǎo)至種植業(yè)。同時，城市居民對間接糧食的消費彈性表現(xiàn)為正常品需求，也即間接糧食消費相對于直接糧食消費能產(chǎn)生更大的經(jīng)濟(jì)效應(yīng)。因此，在我國居民對耗糧型畜產(chǎn)品消費偏好短期內(nèi)無法改變的條件下，也即不同畜產(chǎn)品之間缺乏替代彈性時，人為地限制耗量型畜產(chǎn)品產(chǎn)量會降低對飼料糧的需求和糧食總產(chǎn)量，不僅對糧食安全造成負(fù)面影響，而且由于畜產(chǎn)品價格上升，居民生活成本增加，消費者福利惡化。所以，提倡節(jié)糧型畜牧業(yè)發(fā)展必須考慮相關(guān)產(chǎn)品的自價格彈性以及交叉彈性的影響。另外，從對飼料及其能量和蛋白質(zhì)的轉(zhuǎn)化效率來看，生產(chǎn)奶牛、魚、肉雞、蛋雞是最經(jīng)濟(jì)的，生豬居中，而肉牛、肉羊是最不經(jīng)濟(jì)的。以飼料轉(zhuǎn)化率為例，效率較高的是魚和肉雞分別為62.5和41.7，而肉牛和肉羊分別僅為11.1和12.5。反芻動物對牧草、秸稈等農(nóng)作物的副產(chǎn)品有很高的質(zhì)量要求，如果品質(zhì)較差，這些飼料難以維持反芻動物的需要，還必須補(bǔ)充一定量的飼料糧。這說明牛羊等所謂節(jié)糧型家畜，由于其對飼料、能量和蛋白質(zhì)的轉(zhuǎn)化率較低，對資源的浪費更嚴(yán)重，因此其對糧食的節(jié)約程度可能是有限的。再考慮到對生態(tài)環(huán)境的影響，牛羊等反芻動物對前者的負(fù)面影響較之禽類及其他牲畜更嚴(yán)重。因此，在綜合考慮經(jīng)濟(jì)效益、資源利用率以及生態(tài)環(huán)境效應(yīng)之后，對節(jié)糧型畜牧業(yè)發(fā)展方式應(yīng)進(jìn)行更細(xì)致和深層的考量。

2實證檢驗

基于上述理論分析，本文將以統(tǒng)計數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，通過構(gòu)建一般可檢驗的計量模型對節(jié)糧型畜牧業(yè)發(fā)展模式與糧食安全的關(guān)系進(jìn)行實證研究。

2.1關(guān)于糧食安全的測度

目前，關(guān)于糧食安全的測度與評估有很多種方法，比如FAO的營養(yǎng)攝入評價法、朱澤的4指標(biāo)簡均法、徐奉賢德5指標(biāo)簡均法、馬九杰的5指標(biāo)加權(quán)平均法以及高帆的“橫縱聯(lián)合法”等，但總體而言，學(xué)界對糧食安全的理解多側(cè)重于供給層面，而需求面往往被理解為糧食安全的影響因素同時作為解釋變量進(jìn)入實證模型中，顯然這是有失全面性的。因此，在借鑒已有文獻(xiàn)基礎(chǔ)上，同時結(jié)合本研究目的，本文選取糧食產(chǎn)量波動系數(shù)（0.3）、人均糧食占有率（0.2）、恩格爾系數(shù)（0.3）以及糧食進(jìn)口貿(mào)易依存度（0.2）四個指標(biāo)，其中前兩個指標(biāo)用于測度糧食供給安全水平，而后兩個指標(biāo)則反映糧食需求安全，括號里的數(shù)據(jù)代表每個指標(biāo)的權(quán)重值。

2.2解釋變量的選取

核心解釋變量包括耗糧型畜產(chǎn)品比重（主要指豬肉、禽肉及禽蛋產(chǎn)量占全部畜產(chǎn)品產(chǎn)量的比重）和耗糧型畜產(chǎn)品的需求彈性。之所以選擇耗糧型畜牧業(yè)相關(guān)指標(biāo)作為核心解釋變量，是因為如果本文能夠證實耗糧型畜牧業(yè)比重的上升能夠為糧食安全帶來積極影響，那么其比重降低就必然給糧食安全帶來相反的影響，進(jìn)而，節(jié)糧型畜牧業(yè)發(fā)展就會不利于糧食安全。同時，采用耗糧型畜牧業(yè)發(fā)展指標(biāo)還可直接觀測其對糧食生產(chǎn)及安全的數(shù)量影響。根據(jù)前述理論分析，耗糧型畜產(chǎn)品產(chǎn)量比重應(yīng)與糧食安全正相關(guān)，因為前者可通過對飼料糧的需求拉動糧食生產(chǎn)；而耗糧型畜產(chǎn)品需求彈性與糧食安全負(fù)相關(guān)，即彈性越大，當(dāng)價格出現(xiàn)一定程度上升時，需求以更大程度下降，結(jié)果產(chǎn)品總收益下降，打擊畜牧業(yè)生產(chǎn)者的積極性，從而可能對糧食需求及其產(chǎn)量水平產(chǎn)生負(fù)面影響。價格彈性計算公式為：價格彈性=畜產(chǎn)品消費增長率/畜產(chǎn)品零售價格指數(shù)。在對模型進(jìn)行估計時，分別采用全國樣本和地區(qū)樣本進(jìn)行檢驗，對于后者的具體劃分，通常的一種做法是將我國畜牧業(yè)生產(chǎn)劃分為六大區(qū)域：華北、東北、東南沿海、華中、西南、西北，本文依據(jù)不同區(qū)域?qū)募Z型畜產(chǎn)品的需求特征和糧食產(chǎn)量高低將這六大區(qū)域進(jìn)行合并，組成兩大類區(qū)域，即將華北、華中和東南沿海合并為同一類區(qū)域，這些地區(qū)不僅對耗糧型畜產(chǎn)品需求和生產(chǎn)集中，而且也是糧食作物的主產(chǎn)區(qū)，三大地區(qū)糧食產(chǎn)量占糧食總產(chǎn)量的比重接近70%；該區(qū)域包括：北京、天津、河北、山西、山東、河南、廣東、福建、浙江、江蘇、上海、江西、安徽、湖北、湖南，共15個地區(qū)；余下的西南、西北和東北地區(qū)合并為一類，陜西、甘肅、寧夏、青海、新疆、廣西、四川、貴州、云南、、內(nèi)蒙古、遼寧、吉林、黑龍江。由檢驗結(jié)果可知，所有變量均通過顯著水平檢驗，并且各變量對糧食安全的影響與理論預(yù)期基本一致。具體而言，第一，從全國來看，耗糧型畜產(chǎn)品產(chǎn)量比重每提高1%將對糧食安全產(chǎn)生0.21%的積極影響，即耗糧型畜產(chǎn)品產(chǎn)量提高有利于保障糧食安全；由耗糧型畜產(chǎn)品的需求彈性系數(shù)可知，該因素對糧食安全的影響大小為-0.1247，即需求彈性每增加1%將導(dǎo)致糧食安全水平下降0.12%。這說明就全國整體而言，耗糧型畜牧業(yè)產(chǎn)量下降將不利于糧食安全。從各控制變量的影響來看，所選四個變量均在1%的顯著水平上通過檢驗，并且與被解釋變量正相關(guān)，其中，城鎮(zhèn)化水平的影響最大，影響因子為0.14，這說明隨著城鎮(zhèn)化水平的提高，居民對糧食間接需求的日益增加不僅沒有對糧食安全造成負(fù)面影響，而且為后者提供了更有力的保障。第二，從劃分區(qū)域情況來看，對于一類區(qū)域而言，耗糧型畜產(chǎn)品比重對糧食安全產(chǎn)生了顯著而積極的正影響，該比重每上升1個百分點將帶來糧食安全0.3個百分點的提高，畜產(chǎn)品需求彈性對糧食安全的影響為-0.14。另外，控制變量的影響與全國樣本的估計結(jié)果十分類似，均表現(xiàn)為與糧食安全正相關(guān)。不僅如此，通過與全國樣本比較，發(fā)現(xiàn)大部分指標(biāo)在對一類區(qū)域中的影響更大。第三，從二類區(qū)域的估計結(jié)果來看，與全國和一類樣本估計不同的是：其一，耗糧型畜產(chǎn)品比重系數(shù)為負(fù)值，說明對于該類地區(qū)，降低耗糧型畜產(chǎn)品比重更有利于糧食安全，換言之，在該區(qū)域發(fā)展節(jié)糧型畜牧業(yè)將對糧食安全大有裨益。其二，在二類區(qū)域中，城鎮(zhèn)化與糧食安全負(fù)相關(guān)。這說明，在該區(qū)域面臨資源瓶頸下無法滿足城鎮(zhèn)化發(fā)展帶來的日益高漲的糧食間接需求，從而導(dǎo)致該區(qū)域面臨糧食安全惡化問題。

3結(jié)論與政策建議

篇6

為認(rèn)真貫徹落實國務(wù)院、省、市、縣關(guān)于糧食安全責(zé)任制相關(guān)文件精神，做好市政府對我市糧食安全責(zé)任制落實情況的年度考核工作，特制定2019年度*****市糧食安全責(zé)任制考核工作方案。

一、考核內(nèi)容

根據(jù)長治市糧食安全責(zé)任制考核工作領(lǐng)導(dǎo)小組《關(guān)于認(rèn)真開展2019年度長治市糧食安全責(zé)任制考核工作的通知》（長糧安考核字〔2019〕2號）和《*****市政府辦公室關(guān)于印發(fā)*****市糧食安全責(zé)任制考核辦法的通知》（長縣政辦發(fā)〔2016〕61號）要求，結(jié)合我市糧食安全新形勢、新任務(wù)，本著“簡便易行、務(wù)實管用”的原則，2019年度我市糧食安全責(zé)任制考核內(nèi)容為增強(qiáng)糧食可持續(xù)生產(chǎn)能力等6個方面14個重點考核事項45項年度考核目標(biāo)任務(wù)，同時取消“定性評價考核指標(biāo)”。

二、工作安排

（一）自查評分。2019年12月20日前,承擔(dān)考核任務(wù)的各牽頭部門要按照《2019年度*****市糧食安全責(zé)任制考核評分表》（附件1）確定的年度考核目標(biāo)任務(wù)要求，完成對2019年度糧食安全責(zé)任制考核的自評打分和總結(jié)報告，備齊自評打分依據(jù)的文件資料，并按照《自評材料上報要求》（附件2）上報糧食安全責(zé)任制考核工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室。自查報告要全面客觀反映考核年度落實糧食安全責(zé)任制的情況，總結(jié)成績，查找問題，分析原因，提出整改措施。各部門要對自查自評情況的真實性和準(zhǔn)確性負(fù)責(zé)。

（二）部門抽查。2018年1月1日前，領(lǐng)導(dǎo)小組根據(jù)各牽頭部門的自評報告和部門評審意見，確定抽查對象，組成聯(lián)合抽查小組進(jìn)行實地考核，并形成抽查考核報告。

（三）綜合評價。2018年1月10日前，領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室根據(jù)各部門自查評分和抽查情況進(jìn)行綜合評價，提出考核等次和考核結(jié)果運用建議報領(lǐng)導(dǎo)小組審議。

（四）考核通報?？己私Y(jié)果經(jīng)縣政府審定后，由領(lǐng)導(dǎo)小組向各部門及單位通報，同時，抄送縣干部主管部門，作為對各部門及單位主要負(fù)責(zé)人和領(lǐng)導(dǎo)班子綜合考核評價的重要參考。

三、工作要求

（一）加強(qiáng)考核工作組織領(lǐng)導(dǎo)。各部門要充分認(rèn)識我市糧食安全的重要性和復(fù)雜性，牢固樹立大局意識、核心意識、看齊意識、責(zé)任意識，深刻認(rèn)識和領(lǐng)會糧食安全責(zé)任制考核的實質(zhì)要求，端正考核態(tài)度，突出工作實績，杜絕形式主義，務(wù)求達(dá)到考核工作和業(yè)務(wù)工作融合促進(jìn)的效果。要切實加強(qiáng)對糧食安全責(zé)任制考核工作的組織領(lǐng)導(dǎo)和部署，確保糧食安全責(zé)任制年度考核各項目標(biāo)任務(wù)的落實。要圍繞年度考核目標(biāo)任務(wù)，認(rèn)真開展自查自評工作，全面客觀真實反映目標(biāo)任務(wù)完成情況。

篇7

關(guān)鍵詞 虛擬水貿(mào)易;水安全;糧食安全;政策化

中圖分類號 F746.14;U655文獻(xiàn)標(biāo)識碼 A 文章編號 1002-2104(2010)05-0134-05 doi:10.3969/j.issn.1002-2104.2010.05.022

20世紀(jì)70年代以來,以中東北非等國家為代表的水資源緊缺問題引起了各界的關(guān)注。20世紀(jì)90年代初Allan教授提出了虛擬水(Virtual Water)的概念,專指生產(chǎn)商品和服務(wù)所需要的水資源數(shù)量[1]。這個概念經(jīng)過十多年的發(fā)展,被人們逐漸認(rèn)識其對于實現(xiàn)區(qū)域和全球水安全具有的重要意義。

1 研究進(jìn)展

2002年第二屆世界水資源論壇在荷蘭海牙召開,虛擬水作為單獨的議題被提上日程。同年12月在荷蘭的戴爾福特(Delft)以虛擬水為主題建立了工作組,對虛擬水的概念、意義和理論依據(jù)做出了較為廣泛和詳盡的討論。經(jīng)濟(jì)學(xué)家Hokstra和Chapagain在這次會議的報告中認(rèn)為原有的虛擬水流量測算方法不能真正反映一國水資源的真實需求,提出水足跡(Water Footprint)的概念和測算方法[2]。水足跡將虛擬水概念與消費聯(lián)系起來,用以衡量國家、地區(qū)、部門或個人水資源的消耗狀況,為水資源需求和供給管理提供了新的視角,也拓展了虛擬水概念的應(yīng)用范圍。Hokestra和Chapagain等人提出水足跡的概念之后,對虛擬水流的計算方法展開了深入的探討,運用“樹形結(jié)構(gòu)”將虛擬水含量細(xì)分為農(nóng)作物虛擬水含量、加工品虛擬水含量、動物虛擬水含量和工業(yè)產(chǎn)品虛擬水含量。并初步計算了全球一百多個國家的虛擬水流量和各國的水足跡大小。Chapagain在進(jìn)行國別研究的時候?qū)⑻摂M水進(jìn)一步細(xì)分為綠色虛擬水、藍(lán)色虛擬水和灰色虛擬水,對虛擬水貿(mào)易與環(huán)境保持的關(guān)系進(jìn)行了量化探討,將虛擬水概念引入了生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域[3]。

虛擬水和水足跡等概念的提出逐漸理清了虛擬水理論的邏輯脈絡(luò),在此之上,學(xué)者們也不斷探討虛擬水理論的深層次依據(jù)。Allan教授認(rèn)為虛擬水概念最核心的理論基礎(chǔ)是國際貿(mào)易理論中的比較優(yōu)勢理論,“將一國較為優(yōu)勢的資源出口本國將獲利”。

隨著虛擬水理論的逐步建立和完善,將虛擬水政策化的討論也逐步展開。2003年3月第三屆世界水資源論壇在日本東京召開,正式討論虛擬水貿(mào)易與地緣政治的關(guān)系,將虛擬水理念政策化提上了日程。而這一主題是各國政府普遍關(guān)注和顧忌的問題,至今仍是各國學(xué)者討論的熱點。2003年4月世界各國學(xué)者就虛擬水政策化主題召開了電子會議,專門探討各國水安全、糧食安全與國家安全的相互影響和制約關(guān)系。2005年9月,德國發(fā)展研究所(German Development Institute,GDI)建立了虛擬水貿(mào)易工作站。2006年第四屆世界水資源論壇在墨西哥召開,專題討論阿拉伯地區(qū)的虛擬水貿(mào)易與水安全的關(guān)系。2006年8月在瑞典的斯德哥爾摩專題召開了水資源周討論虛擬水理論的進(jìn)展和應(yīng)用。2009年3月第五屆世界水資源論壇在土耳其伊斯坦布爾召開,“糧食與水”、“水的綜合管理與保護(hù)”等論題中再次討論了虛擬水理論的政策化問題。最新的聯(lián)合國教科文組織水資源公報提出力求使水足跡平衡的水中立(Water Neutrality)概念,這是一個關(guān)于如何減少和補(bǔ)償水足跡影響的概念[4]。水中立指盡可能理性地減少某項活動的水足跡并補(bǔ)償剩余水足跡的負(fù)外部性。水中立的概念提供了一個將利益相關(guān)者與水資源管理相結(jié)合的良好工具,有利于探討減少水足跡目標(biāo)和機(jī)制,從而對剩余水足跡環(huán)境和社會影響實現(xiàn)補(bǔ)償。

此外,虛擬水概念不僅縱向不斷延伸,橫向發(fā)展也非常迅速。虛擬資源概念的提出將虛擬水與虛擬土地、虛擬二氧化碳、虛擬氮等概念相提并論,為全球資源量化及貿(mào)易研究提供了新視角。一些學(xué)者將水足跡概念與生態(tài)足跡、碳足跡等概念聯(lián)系起來,使人們的消費對自然的影響更為清晰、以量化的方式呈現(xiàn)在公眾面前(Heokastra等人)。也有一些學(xué)者將虛擬水換算成生物能量,使虛擬水成為跨學(xué)科跨領(lǐng)域研究的一個支點(P W GerbensLeenes等人)。這些都為虛擬水貿(mào)易理論政策化不斷開拓視野,打開思路。

將虛擬水貿(mào)易理論政策化主要考慮需要實現(xiàn)兩個政策目標(biāo):第一,通過虛擬水貿(mào)易實現(xiàn)國家和地區(qū)之間水資源重新配置,提高更廣闊空間范圍內(nèi)的水資源利用效率,實現(xiàn)國家和地區(qū)的水安全。第二,在實現(xiàn)國家和地區(qū)水安全的同時,確保虛擬水貿(mào)易不影響該國、該地區(qū)的糧食安全。是否能夠同時實現(xiàn)這兩個目標(biāo),如何實現(xiàn),是學(xué)者們爭論的焦點,爭論的雙方都已經(jīng)做了大量的論證工作。

劉?哲等:虛擬水貿(mào)易理論及其政策化研究進(jìn)展中國人口•資源與環(huán)境 2010年 第5期2 虛擬水貿(mào)易理論政策化的各方爭論

2.1 國外學(xué)者關(guān)于虛擬水貿(mào)易政策化的爭論

從虛擬水相關(guān)理論提出伊始,關(guān)于糧食安全、水安全和國家安全的相關(guān)問題,國外學(xué)者就一直在爭論和討論。在虛擬水和水足跡概念的框架下,國外學(xué)者已經(jīng)做了大量的前瞻性研究。Allan研究得出中東地區(qū)的30個國家正在通過進(jìn)口小麥和其他農(nóng)產(chǎn)品的方式進(jìn)口虛擬水,來補(bǔ)償日漸減少的水資源。Hakimain,Turton,Wickelns等人對不同國家和地區(qū)之間的虛擬水貿(mào)易量和虛擬水流路徑作具體的分析測算。Hoekstra and Hung報告了全球食物以及其他產(chǎn)品在不同國家之間貿(mào)易中的虛擬水平衡測算結(jié)果[4]。以色列大學(xué)的Hillel Shuval指出,中東的干旱國家擁有極少的水資源, 這些水應(yīng)該用于更為急需的地方;進(jìn)口富含虛擬水的農(nóng)產(chǎn)品能夠兼顧糧食安全和水安全。東京 大學(xué)M D Sirajul Islam對全球虛擬水流向?qū)徑馊彼貐^(qū)水資源壓力問題作了分析,認(rèn)為全球水資源的空間分布通過虛擬水貿(mào)易實現(xiàn)了非均衡的重新分布,全球沒有水資源緊缺壓力的人口減少,中等壓力和高等壓力的人口增加,但極度缺水的人口減少。Hoekstra和Chapagain提出全球農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易量的增長快于全球農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量的增長,這意味著全球糧食供給各國和各地區(qū)之間的依賴性增強(qiáng)。與發(fā)展中國家相比,發(fā)達(dá)國家由于消費了更多的工業(yè)制品而使其水足跡更大。Maria Berrittella等人通過建立全球貿(mào)易分析模型(GTAP-W)將虛擬水納入全球貿(mào)易分析框架。結(jié)論顯示未實行水資源管制的國家和地區(qū),當(dāng)貿(mào)易模式轉(zhuǎn)變時(貿(mào)易產(chǎn)品虛擬水含量不同),該地區(qū)的水資源使用量增加;而實行水資源管制的國家則傾向于出口更多的富含水產(chǎn)品。這使全球范圍內(nèi)水資源利用效率降低了。

國外支持虛擬水理論政策化的學(xué)者一般將虛擬水問題放置在全球貿(mào)易框架之下進(jìn)行分析,做了大量的國別研究。對品種的研究也都以國家為單位,為各國的進(jìn)一步研究奠定了基礎(chǔ)。這些研究得出的一般性結(jié)論是:第一,虛擬水貿(mào)易的確對水資源在全球范圍內(nèi)的重新配置起到了很大作用。第二,虛擬水貿(mào)易對部分缺水國家,如中東北非等國的水資源緊缺現(xiàn)狀確實起到了極大的緩解作用。第三,在貿(mào)易結(jié)構(gòu)調(diào)整中考慮虛擬水因素確實能夠提高水資源管理的 效率。

提出質(zhì)疑的學(xué)者也并非對虛擬水貿(mào)易理論全盤否定,而是在肯定虛擬水貿(mào)易具有優(yōu)化水資源配置效率前提下,針對如何平衡國家水安全和糧食安全的問題上展開討論。影響農(nóng)產(chǎn)品國際貿(mào)易的因素有很多,不能將虛擬水這一因素作為影響農(nóng)產(chǎn)品國際貿(mào)易結(jié)構(gòu)的唯一主導(dǎo)因素。一國政府出于對糧食安全和國家安全的考慮,需要制定一攬子解決方案來解決水資源問題。這就需要在政策制定過程中對一國現(xiàn)有水資源和虛擬水貿(mào)易的潛在供水能力以及國家的糧食安全通盤考慮。但是具體如何將以虛擬水為表現(xiàn)形式的水資源要素納入到國際貿(mào)易戰(zhàn)略的制定中各國學(xué)者只給出了研究的思路,而實證性的研究尚未完成。

Hofwegen認(rèn)為虛擬水戰(zhàn)略的制定和實施決不是簡單地讓貧水國家和地區(qū)進(jìn)口虛擬水,要將虛擬水戰(zhàn)略作為政策的一部分,需要徹底了解虛擬水貿(mào)易對于當(dāng)?shù)厣鐣?、?jīng)濟(jì)、環(huán)境以及文化狀況的影響以及它們之間的相互作用。應(yīng)從貨幣(通貨)、糧食安全、糧食、就業(yè)和水資源等幾個方面來研究。Wichelns在研究中也指出[5],從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度分析虛擬水的比較優(yōu)勢有助于增強(qiáng)其政策相關(guān)性和實際應(yīng)用性,但虛擬水貿(mào)易理論只是在水資源方面揭示了產(chǎn)品的比較優(yōu)勢,因此,并不應(yīng)該在政策的制定方面僅僅依據(jù)虛擬水貿(mào)易,應(yīng)該全面地考慮到土地、勞動力和技術(shù)等諸多方面因素,全面確定優(yōu)勢項目進(jìn)行生產(chǎn)和貿(mào)易。Wichelns指出了虛擬水貿(mào)易與比較優(yōu)勢理論之間的差異,運用比較優(yōu)勢理論對資源與貿(mào)易之間的關(guān)系進(jìn)行了理性分析。

2.2 國內(nèi)學(xué)者關(guān)于虛擬水貿(mào)易政策化的爭論

國內(nèi)學(xué)者對于虛擬水的研究目前集中在兩個方面,第一是中國分地區(qū)分產(chǎn)品虛擬水含量的測算以及分地區(qū)虛擬水流量的初步估計;第二是全國性分品種虛擬水含量的測算、虛擬水流量的估計和虛擬水貿(mào)易戰(zhàn)略研究。

中國虛擬水理論在實證研究領(lǐng)域最多用于分析西北干旱缺水地區(qū)的水資源管理問題。周俊菊 等人測算了2002年甘肅省13種主要農(nóng)產(chǎn)品的虛擬水含量。焦文獻(xiàn)等人應(yīng)用ImPACT等式分析了甘肅省1990-2003年虛擬水消費中人類活動對環(huán)境的影響。王學(xué)權(quán)和盧琦計算了青海省共和盆地(共和盆地地處青海省海南藏族自治州境內(nèi)地,是我國西北地區(qū)沙塵暴肆虐的一大策源地)。城鎮(zhèn)居民和農(nóng)村居民人均年凈消費的虛擬水量,分別為878.43 m3和1 105.61 m3。黃曉榮等人運用投入產(chǎn)出法計算了寧夏地區(qū)2002年虛擬水輸出量、水足跡和社會經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)對水資源的消費利用狀況。于茜等人測算了1990-2004年新疆地區(qū)五種主要農(nóng)產(chǎn)品的虛擬水含量。桂東偉等人認(rèn)為新疆有限的水資源不可避免地導(dǎo)致綠洲農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)用水與生態(tài)用水的矛盾。肖玲等人提出了虛擬水指數(shù)的概念,并對陜西省1989-2004年的18種農(nóng)產(chǎn)品虛擬水含量進(jìn)行了時空變異分析。

此外,一些學(xué)者也運用虛擬水理論探討了半干旱地區(qū)和水資源相對豐沛地區(qū)的水資源合理利 用問題。陳光和楊靜應(yīng)用虛擬水相關(guān)的理論和方法對遼西主要農(nóng)畜產(chǎn)品的虛擬水含量進(jìn)行了計算,并對未來水資源供需平衡作了預(yù)測。崔嬙等人利用各類農(nóng)作物虛擬水含量標(biāo)準(zhǔn),計算了1997-2002年浙江省各地市主要農(nóng)作物的虛擬水含量和不同類型農(nóng)作物的虛擬水含量。馬忠和張繼良認(rèn)為虛擬水戰(zhàn)略是水資源社會化管理的一個重要途徑,二人計算了張掖市產(chǎn)業(yè)間虛擬水的凈轉(zhuǎn)移以及區(qū)域虛擬水的調(diào)入調(diào)出,構(gòu)造產(chǎn)業(yè)間虛擬水轉(zhuǎn)移矩陣,清晰量化各產(chǎn)業(yè)間虛擬水的轉(zhuǎn)移去向。吳爭程運用投入產(chǎn)出法計算了福建省各行業(yè)的虛擬水流量,分析了福建省經(jīng)濟(jì)貿(mào)易中的水調(diào)配量,結(jié)果表明福建省以虛擬水的形式直接或間接地輸出了大量水資源。嚴(yán)冬等利用水資源模型輸出的蒸散發(fā)量,對黑河中游農(nóng)作物初級產(chǎn)品的虛擬水含量、虛擬水貿(mào)易、虛擬水資源利用率和農(nóng)業(yè)發(fā)展代價分擔(dān)等內(nèi)容進(jìn)行了測算和分析。王紅瑞等確定了北京市主要農(nóng)作物的需水量,對北京農(nóng)作物種植結(jié)構(gòu)變化、農(nóng)業(yè)用水及其對GDP的貢獻(xiàn)做了計算,并對各類農(nóng)作物歷年虛擬水含量及其結(jié) 構(gòu)變化進(jìn)行了測算。

分地區(qū)的實證研究證實了不同地區(qū)不同產(chǎn)品之間虛擬水含量及虛擬水流量的差距,基本上肯定了兩點:第一,作物生長對水資源的需求可以通過其虛擬水含量來體現(xiàn),從而虛擬水含量可以作為優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局的因素之一納入政策制定的考慮范圍。第二,虛擬水流量對地區(qū)水資源的供需確實產(chǎn)生影響,對水資源的重新配置能夠起到作用。但是,分地區(qū)的虛擬水研究并沒能闡述虛擬水國際貿(mào)易如果對國家糧食安全產(chǎn)生沖擊應(yīng)如何應(yīng)對,也就是說虛擬水戰(zhàn)略的 制定如何與農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易戰(zhàn)略相結(jié)合的思路還沒有被理清。

國內(nèi)最早關(guān)注虛擬水戰(zhàn)略問題的是程國棟,他指出虛擬水是解決水資源緊缺問題的新思路,從國家角度出發(fā),我國糧食安全應(yīng)該靠自給,但是區(qū)域內(nèi)部地區(qū)的糧食安全則沒有必要完全自給。此外,柳文華等人分析了虛擬水的政策內(nèi)涵,估算出1980-2000年小麥、玉米貿(mào)易中虛擬資源的實際輸入情況。劉幸菡和吳國蔚運用虛擬水含量的計算方法對我國2000-2002年36種農(nóng)產(chǎn)品虛擬水含量進(jìn)行了測算,并進(jìn)一步測算了我國該三年的農(nóng)產(chǎn)品虛擬水流[6]。王紅瑞和王軍紅測算了中國各省市畜產(chǎn)品虛擬水含量歷年 變化情況和各類畜產(chǎn)品現(xiàn)狀分布情況。馬靜等人借助虛擬水的概念,測算了4類主要糧食作物的虛擬水含量。分析以糧食為載體的虛擬水國際、區(qū)域流量關(guān)系勾勒出了我國虛擬水貿(mào)易的基本格局。認(rèn)為虛擬水戰(zhàn)略可作為跨流域調(diào)水的補(bǔ)充,在保障缺水地區(qū)水安全方面發(fā)揮重要作用。孫克將虛擬水作為一種重要的生產(chǎn)要素,討論比較優(yōu)勢理論在虛擬水貿(mào)易中的應(yīng)用,將虛擬水研究納入了經(jīng)濟(jì)學(xué)的研究框架。李少斌測算了9種農(nóng)產(chǎn)品在中國各省、市、自治區(qū)的城鄉(xiāng)虛擬水消費量。施宜和李磊將熵權(quán)理論引入虛擬水戰(zhàn)略研究框架,分別計算并比較了西北4省和中部4省的熵權(quán),認(rèn)為應(yīng)該充分發(fā)揮熵權(quán)大的省份的生產(chǎn)優(yōu)勢,而對耗水多的作物可以考慮盡量避免在缺水地區(qū)生產(chǎn)。

國內(nèi)多數(shù)學(xué)者出于糧食安全的考慮不支持較大幅度的糧食進(jìn)口。中國在全球糧食生產(chǎn)和消費中占據(jù)了巨大的份額,其貿(mào)易額的微小變化所引起的市場和糧食價格變動將影響世界的任何地方[7]。但近年來水資源短缺不僅會威脅中國的糧食安全、制約社會經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展,也會對世界糧食安全產(chǎn)生沖擊。對虛擬水貿(mào)易戰(zhàn)略的不斷深入研究揭示了以下幾點:第一,中國虛擬水流量成凈進(jìn)口狀態(tài),這對緩解我國實體水資源供需缺口確實起到了作用。第二,中國虛擬水進(jìn)口要以國家糧食安全為前提,保證糧食在自給率下降不大的基礎(chǔ) 上,通過調(diào)整國際貿(mào)易結(jié)構(gòu)來實現(xiàn)虛擬水的進(jìn)口更有利于將虛擬水貿(mào)易理論納入政策框架。第三,中國國內(nèi)各地區(qū)之間可以通過地區(qū)間的虛擬水貿(mào)易緩解我國水資源時空分布不均的問題。

3 虛擬水貿(mào)易理論政策化途徑的探討

(1)將虛擬水等新型資源概念與傳統(tǒng)生產(chǎn)要素一起納入到產(chǎn)品國際競爭力測算之中,調(diào)整國際貿(mào)易框架和國際貿(mào)易戰(zhàn)略。在全球化的背景下,沒有國家能夠稱可以完全實現(xiàn)自給。水 也是一種重要的經(jīng)濟(jì)資源,農(nóng)業(yè)也是經(jīng)濟(jì)活動,只不過由于定價的困難以至被忽略。這些經(jīng)濟(jì)資源和經(jīng)濟(jì)活動都應(yīng)被納入到市場的框架中加以分析,運用市場的力量加以推動,只不過進(jìn)程要很緩慢。虛擬水資源管理更多的是一個政治問題而非技術(shù)問題(Allan)。影響虛擬水貿(mào)易的政治因素可以劃分為進(jìn)口國因素、出口國影響因素和國際政治環(huán)境三大類(劉紅梅等)。各國在考慮到完全依賴進(jìn)口糧食后所形成的糧食供給風(fēng)險的不可接受性,都認(rèn)為需要一攬子的貿(mào)易協(xié)議,而不是完全依靠進(jìn)口虛擬水來解決水資源稀缺問題。

對于尚屬發(fā)展中國家的中國而言,糧食安全受到全球化、工業(yè)化進(jìn)程的威脅,同時全球化大背景下的貿(mào)易自由化將成為國家糧食安全的新籌碼,也有可能成為國家工業(yè)化、城市化進(jìn)程深入發(fā)展的新動力。在糧食、能源、資源全球流通的情況下,一方面不能固守高自給率的低效率發(fā)展,另一方面還應(yīng)該更多的參與國際分工和國際合作,順應(yīng)國際化發(fā)展的趨勢。將虛擬水與其他因素一起納入到宏觀調(diào)控框架雖然有諸多技術(shù)上的困難,但其政策意義和實際意義都是顯而易見的。

(2)通過建立第三方協(xié)議來保障虛擬水貿(mào)易的可持續(xù)性。通過虛擬水貿(mào)易實現(xiàn)水資源優(yōu)化配置的最大顧忌就是國家糧食安全與政治安全。國家間的戰(zhàn)略合作關(guān)系的微妙變化直接影響虛擬水貿(mào)易能否實現(xiàn)可持續(xù)性發(fā)展。這也是學(xué)者們質(zhì)疑依靠糧食進(jìn)口解決水資源緊缺狀況的根源。從契約經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度看,要想實現(xiàn)通過貿(mào)易手段來解決水安全以及維護(hù)糧食安全,可以建立第三方協(xié)議來實現(xiàn)。例如,可以建立世界糧食銀行來從制度上保證水資源緊缺的國家和地區(qū)的食品可貿(mào)易性(Hillel Shuval)。

(3)將虛擬水理念納入到農(nóng)業(yè)區(qū)域布局和區(qū)域貿(mào)易戰(zhàn)略結(jié)構(gòu)中。不同地區(qū)不同作物虛擬水含量的差別給農(nóng)業(yè)區(qū)域布局的調(diào)整提供了依據(jù)。同時也給區(qū)域間虛擬水貿(mào)易提供了依據(jù)。結(jié)合地區(qū)資源稟賦條件調(diào)整農(nóng)業(yè)布局和農(nóng)產(chǎn)品區(qū)域貿(mào)易結(jié)構(gòu)是將虛擬水貿(mào)易理論政策化的另一途徑。運用虛擬水戰(zhàn)略,從國內(nèi)糧食生產(chǎn)富足的省份調(diào)運糧食,實現(xiàn)地區(qū)間糧食供給平衡,可以更好地保證農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件較好地區(qū)的糧食生產(chǎn),緩解缺水地區(qū)自身水資源的短缺壓力和生態(tài)壓力,實現(xiàn)區(qū)域水資源的可持續(xù)利用(程國棟)。驅(qū)動虛擬水流動的一個重要因素是耕地面積,虛擬水總是從水資源短缺但耕地豐富的國家或地區(qū)流入到水資源豐富但耕地短缺的國家或地區(qū)(M Dinesh Kumar,O P Sign)。這與中國“南水北調(diào),北糧南運”的現(xiàn)實相吻合。對中國南北方農(nóng)業(yè)布局和貿(mào)易結(jié)構(gòu)進(jìn)行一定的調(diào)整,可以增加水資源的配置效率,同時不威脅國家糧食安全和政治安全。

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Reviews of Virtual Water Trade Theory and Its Related Policies

LIU Zhe1 LI Bing long2

(College of Economics and Management,China Agricultural University ,Beijing 100194,China)

篇8

一、全球糧食市場形勢嚴(yán)峻，將加大我國利用國際市場增加供給的難度

全球糧食體系變得越來越脆弱。首先，國際市場糧源有限，競爭激烈。世界耕地分布不均勻，糧食生產(chǎn)也極不均勻。韓國糧食自給率只有25.3%，日本糧食自給率長期低于40%，部分國家和地區(qū)長期面臨糧食短缺危機(jī)。世界糧食市場本來就面臨比較激烈的競爭，未來競爭可能更趨激烈。其次，國際糧食市場價格上漲，波動加劇。生物質(zhì)燃料發(fā)展、世界人口不斷膨脹拉動了糧食需求；主要發(fā)達(dá)國家量化寬松貨幣政策推動國際游資炒作農(nóng)產(chǎn)品期貨；全球氣候危機(jī)日益增加、耕地持續(xù)減少、主要產(chǎn)糧國出口政策管制等因素減少了糧食供給，世界糧食形勢日趨嚴(yán)峻。

盡管當(dāng)前我國糧食自給率比較高，與國際糧食市場聯(lián)系還不十分緊密，但隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展，我國對國際糧食市場的依存度也正在上升。近年，我國從國外進(jìn)口糧食的數(shù)量大幅增加，數(shù)據(jù)顯示，我國糧食（小麥、玉米、大米、大豆）凈進(jìn)口量已由1995年的1790萬噸增加到2010年近5700萬噸，預(yù)計到2020年我國糧食凈進(jìn)口量可能過億噸，成為世界上最大的糧食進(jìn)口國。中長期來看，國際金融、能源市場對糧食市場的牽動作用還會加大，引發(fā)糧食市場波動的因素將日益復(fù)雜，未來我國利用國際市場彌補(bǔ)國內(nèi)糧食產(chǎn)需缺口面臨更大的不確定性。

二、全球氣候變化或進(jìn)入拐點，可能沖擊我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)體系

隨著全球氣候變化，極端性天氣引發(fā)的氣候事件日益增多，我國糧食生產(chǎn)可能會面臨大旱、大澇、大冷、大暖的氣候影響。目前，我國還有占耕地52%的旱地面積仍然是“靠天吃飯”，糧食穩(wěn)產(chǎn)和增產(chǎn)要靠風(fēng)調(diào)雨順。極端氣候事件增加，或給農(nóng)業(yè)生產(chǎn)帶來較大沖擊，甚至還會帶來農(nóng)業(yè)病蟲害增加的風(fēng)險。

根據(jù)氣候?qū)W家的研究，目前全球可能進(jìn)入到了氣候變化的拐點階段，或?qū)l(fā)生一些重要的趨勢性改變：一是夏季降水可能出現(xiàn)北多南少的特點。國內(nèi)氣候?qū)＜野l(fā)現(xiàn)，我國夏季降水存在70年周期。依據(jù)這個周期，從2010年到2050年，我國夏季降水很可能出現(xiàn)北方多、南方少的局面，這對我國農(nóng)業(yè)水利工程和防洪抗旱設(shè)施提出挑戰(zhàn)。二是全球氣候變暖的趨勢正在減緩，可能進(jìn)入冷周期。有關(guān)科學(xué)家指出，根據(jù)地球軌道周期，從2000年開始，全球氣候可能從30年的溫暖期轉(zhuǎn)入30年的低溫期，冷周期可能給糧食生產(chǎn)帶來不利影響。三是全球進(jìn)入地震高發(fā)期，環(huán)太平洋地震帶趨于活躍。地震專家指出，從2009年開始，環(huán)太平洋地震帶開始進(jìn)入較活躍狀態(tài)，發(fā)生地震次數(shù)明顯增多，對我國農(nóng)業(yè)的防震減災(zāi)體系及應(yīng)對方案提出挑戰(zhàn)。

三、農(nóng)業(yè)資源環(huán)境約束增強(qiáng)，糧食持續(xù)增產(chǎn)的難度正在加大

我國耕地、水資源等對糧食生產(chǎn)的約束增強(qiáng)。目前，我國人均耕地面積1.38畝，約為世界平均水平的40%。受農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、生態(tài)退耕、自然災(zāi)害損毀等影響，再加上不少地方盲目擴(kuò)大、變相擴(kuò)大城區(qū)面積，亂占農(nóng)業(yè)用地和林業(yè)用地的問題還比較突出，耕地資源正在逐年減少。農(nóng)民為了增收，擴(kuò)大經(jīng)濟(jì)作物的種植面積，對糧食耕種形成了“擠出效應(yīng)”，糧食播種面積總體呈下降趨勢。我國人均水資源占有量約2200立方米，僅為世界平均水平的28%。水資源空間分布不均衡，部分地區(qū)發(fā)展高耗水產(chǎn)業(yè)，嚴(yán)重超采地下水，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)用水形勢趨于緊張。農(nóng)業(yè)科技對糧食生產(chǎn)的支撐能力還不強(qiáng)，農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)性研究和創(chuàng)新能力比較薄弱，農(nóng)業(yè)科技進(jìn)步貢獻(xiàn)率僅為48%，比發(fā)達(dá)國家低20個百分點左右。

我國農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施仍然比較落后。水利建設(shè)尚不能滿足現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的需要，部分地區(qū)小型農(nóng)田水利建設(shè)嚴(yán)重滯后，病險水庫除險加固任務(wù)十分繁重。隨著農(nóng)村外出務(wù)工人數(shù)增加，農(nóng)民對水利建設(shè)的投工、投勞減少，新的小型農(nóng)田水利建設(shè)投入和管護(hù)機(jī)制還沒有建立。

四、農(nóng)民種糧的比較效益較低，增加和保障糧食供給的激勵弱化

近幾年糧食價格穩(wěn)步上升，對農(nóng)民增收有一定好處。但總體來看，農(nóng)民種糧的收入仍然不高。特別是與從事其他產(chǎn)業(yè)相比，種糧的比較效益明顯偏低，很多農(nóng)民不愿意進(jìn)行更多的糧食生產(chǎn)，大量年輕勞動力流出農(nóng)村，導(dǎo)致糧食生產(chǎn)方式粗放，甚至出現(xiàn)等天種植，靠天收成，收種管兩頭、中間生產(chǎn)環(huán)節(jié)放任自流的現(xiàn)象。種糧收入與種植經(jīng)濟(jì)作物收入、外出打工收入的差距大，糧價上漲速度趕不上農(nóng)資價格上漲速度等問題，嚴(yán)重影響了農(nóng)民的種糧積極性。

出現(xiàn)這些問題主要與我國目前糧價較低有關(guān)。我國糧食價格較低，有利于保障城市消費者的基本生活，有利于維護(hù)社會穩(wěn)定，但種糧的農(nóng)民收入低則不利于糧食生產(chǎn)。糧食價格過低也使得那些糧食生產(chǎn)較多的地區(qū)不夠富裕，長此以往必然挫傷這些地區(qū)的種糧積極性。種糧比較效益低下，農(nóng)民也不愿意進(jìn)行小型農(nóng)田水利設(shè)施的投資，未來農(nóng)業(yè)應(yīng)付極端氣候事件的能力下降。

五、城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快，帶來了農(nóng)業(yè)土地質(zhì)量下降的嚴(yán)峻問題

積極穩(wěn)妥推進(jìn)城鎮(zhèn)化，不僅有利于我國擴(kuò)大內(nèi)需、加速落后地區(qū)的工業(yè)化進(jìn)程，也有利于加強(qiáng)土地集約化使用，為促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的規(guī)?；?jīng)營、發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)提供了機(jī)會，是保障我國糧食安全的積極因素。但從各地關(guān)于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌中土地流轉(zhuǎn)的實踐經(jīng)驗來看，城鎮(zhèn)化進(jìn)程可能帶來農(nóng)業(yè)用地質(zhì)量下降的嚴(yán)峻問題。

目前，各地方普遍是通過“占補(bǔ)平衡”來實現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)的數(shù)量平衡，但卻忽視了土地質(zhì)量平衡的問題。土地管理法對“占多少、補(bǔ)多少”的原則要求，是土地質(zhì)量和數(shù)量兩方面都要與所占耕地相同。但在經(jīng)濟(jì)利益導(dǎo)向下，地方政府把重點放在了土地的數(shù)量平衡上，土壤肥力等質(zhì)量問題極少引起重視。在土地復(fù)墾中，也只是將建設(shè)用地簡單復(fù)墾成為耕地，這些復(fù)墾后的耕地多為“生地”，與富含有機(jī)肥的“熟地”在糧食生產(chǎn)能力上有巨大差距。耕地保護(hù)的法律與目標(biāo)在市場經(jīng)濟(jì)浪潮中被扭曲，簡單粗暴的整理與復(fù)墾導(dǎo)致土地自然生產(chǎn)能力下降和萎縮，增大了未來糧食安全的風(fēng)險。

六、確保未來我國糧食安全的幾點建議

（一）繼續(xù)堅持糧食生產(chǎn)上的有益經(jīng)驗

一是的實行，極大地調(diào)動了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，解放和發(fā)展了農(nóng)村生產(chǎn)力。二是糧食流通體制改革不斷深化。取消糧食統(tǒng)購統(tǒng)銷制度，全面放開糧食購銷市場，實行重點糧食品種最低收購價政策，構(gòu)建市場與調(diào)控相結(jié)合的國家糧食宏觀調(diào)控體系。三是農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和糧食新品種、先進(jìn)適用技術(shù)的推廣，農(nóng)業(yè)抗災(zāi)能力不斷增強(qiáng)。四是中央財政對糧食生產(chǎn)實施了扶持政策。

（二）大力加強(qiáng)糧食生產(chǎn)能力

一是要確保糧食播種面積。促進(jìn)糧食生產(chǎn)穩(wěn)定發(fā)展，必須首先保持播種面積穩(wěn)定。長期來看，我國的糧食安全問題的解決要依靠耕地數(shù)量的保護(hù)和質(zhì)量的提升以及糧食產(chǎn)量的提高，要繼續(xù)采取最嚴(yán)格的耕地保護(hù)措施。二是要加強(qiáng)農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。進(jìn)一步加大投入和政策扶持力度，加快改善農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)條件，充分挖掘增產(chǎn)潛力，并應(yīng)對未來可能的氣候變化。三是積極探索新機(jī)制，積極發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)。著力在擴(kuò)張產(chǎn)業(yè)規(guī)模上下功夫，以大規(guī)模促大發(fā)展，以大發(fā)展培大產(chǎn)業(yè)。四是提升馬鈴薯在國家糧食安全中的地位。全世界馬鈴薯總產(chǎn)量在世界糧食總產(chǎn)量中僅次于小麥、水稻、玉米，為世界糧食安全做出了貢獻(xiàn)。五是要加大對農(nóng)業(yè)的金融支持力度。

（三）強(qiáng)化科技對農(nóng)業(yè)發(fā)展的支撐

一要增加農(nóng)業(yè)科研投入。二是健全農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新和技術(shù)推廣體系。三是推進(jìn)種子產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展。品種是糧食產(chǎn)業(yè)發(fā)展的根基，要加大對生物育種自主創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)化的支持力度。四是要大力發(fā)展農(nóng)業(yè)科技，提高農(nóng)產(chǎn)品的深加工水平。

（四）積極利用國際市場獲取有效供給

要在堅持立足自給有余、立足國土資源、立足科技保糧的長期戰(zhàn)略的基礎(chǔ)上，充分利用國內(nèi)外兩個市場、兩種資源，積極實施農(nóng)業(yè)“走出去”戰(zhàn)略，推動我國企業(yè)到其他自然資源稟賦良好的國家和地區(qū)投資農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。目前看，我國推動農(nóng)業(yè)走出去的時機(jī)已經(jīng)比較成熟，應(yīng)把實施農(nóng)業(yè)“走出去”戰(zhàn)略作為確保我國糧食安全的重要戰(zhàn)略來考慮。

（五）進(jìn)一步完善糧食宏觀調(diào)控政策

篇9

一、農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼實施存在的主要問題

（一）農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的目標(biāo)不清晰

到目前為止，我國沒有專門的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼法律法規(guī)，農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的目的、目標(biāo)自然也沒有在專門的法律法規(guī)中得到體現(xiàn)，農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的目標(biāo)散見于中央公布的政策性文件當(dāng)中。如在 2015 年中央公布的調(diào)整完善農(nóng)業(yè)三項補(bǔ)貼的意見，從該意見當(dāng)中，我們可以出農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的目的、目標(biāo)是保障國家糧食安全、促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變。同時在本文的前面內(nèi)容當(dāng)中，也提到了相關(guān)學(xué)者對農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼目標(biāo)的認(rèn)識，他們認(rèn)為農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的目標(biāo)、目的是保障國家糧食安全、保障農(nóng)民收入水平等。

筆者認(rèn)為農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼是國家利用財政支出手段對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域的資源配置進(jìn)行宏觀調(diào)控的政府行為，農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼關(guān)系到政府與市場的關(guān)系問題，關(guān)系到政府的權(quán)力邊界問題。農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的目標(biāo)、目的是要解決和完善在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域、尤其是糧食生產(chǎn)領(lǐng)域市場機(jī)制不能解決的問題。市場機(jī)制能不能有效解決農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域的資源優(yōu)化配置問題，筆者認(rèn)為基于市場主體追逐利益的本性，對于經(jīng)濟(jì)效益較好的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)，市場主體愿意把資源投入到該領(lǐng)域當(dāng)中，因此，經(jīng)濟(jì)效益較好的領(lǐng)域政府應(yīng)該不干預(yù)，當(dāng)然不排除政府的市場監(jiān)管手段。同時對于國計民生、國家糧食安全作用不大的領(lǐng)域也不應(yīng)該實施農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼。

我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)當(dāng)面面臨的主要問題是農(nóng)業(yè)水利交通等基礎(chǔ)設(shè)施較為薄弱，干旱、洪澇等自然災(zāi)害時常發(fā)生，種植業(yè)尤其是糧食種植業(yè)的比較效益較低，糧食種植業(yè)需求的勞動力、土地等生產(chǎn)要素資源流向其他農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域，甚至流向第二、第三產(chǎn)業(yè)。在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)當(dāng)中，畜牧業(yè)的經(jīng)濟(jì)效益較高，完全依靠市場機(jī)制的作用能夠?qū)崿F(xiàn)畜牧業(yè)生產(chǎn)資源的有效配置，不需要國家實施財政補(bǔ)貼進(jìn)行宏觀調(diào)控，因此，農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的財政資金應(yīng)當(dāng)集中投入到種植業(yè)尤其是糧食生產(chǎn)領(lǐng)域，農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的目標(biāo)是解決市場機(jī)制不能解決的糧食安全和農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的問題，從前面部分的調(diào)研資料當(dāng)中可以看出，農(nóng)業(yè)管理及服務(wù)機(jī)構(gòu)的工作人員過半數(shù)人員認(rèn)為我國農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的具體實施過程中農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼目標(biāo)不清晰，農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼附加功能較多。農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼在具體實施過程中，不但種植業(yè)獲得農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼，經(jīng)濟(jì)效益較好畜牧業(yè)和漁業(yè)也獲得了農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼，甚至于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)無關(guān)的農(nóng)業(yè)休閑和觀光旅游項目也獲得了財政補(bǔ)貼。如果農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的目標(biāo)、目的不清晰，農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼目標(biāo)的附加功能較多，就會導(dǎo)致農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼在具體實施過程中，農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼財政資金就會被投入到更多領(lǐng)域。在財政資金一定的條件下，農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼資金被分散使用，必然降低農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的效率，影響了農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼功能的發(fā)揮。

（二）政府對農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的支出力度不足

當(dāng)前我國農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼既有中央財政資金的投入也有地方財政資金的投入，農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的支出關(guān)系到中央和地方政府之間的事權(quán)及支出責(zé)任的劃分問題。對農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的支出力度是否充足，是中央和地方政府之間事權(quán)及支出責(zé)任劃分是否合理的主要表現(xiàn)。換句話說，政府對農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼支出是否充足，也是中央和地方政府之間權(quán)利和義務(wù)配置是否合理的表現(xiàn)之一。政府在對農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的支出方面存在的問題主要有兩方面：一是地方政府對農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼支出的動力不足，尤其是經(jīng)濟(jì)效益較差的糧食產(chǎn)業(yè)；二是中央政府的投入不到位，也就是說中央政府沒有較好地履行其應(yīng)該履行的義務(wù)。

通過前面的調(diào)研資料看出，地方政府對農(nóng)業(yè)的支持力度不足主要表現(xiàn)在以下方面，盡管大部分地方政府不存在挪用和拖欠農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼資金的現(xiàn)狀，但是也還是有部分地方政府拖欠農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼資金的問題存在，多數(shù)地方政府不愿意把財政資金投入到經(jīng)濟(jì)效益較差的糧食產(chǎn)業(yè)，多數(shù)地方政府更愿意把財政資金投入到經(jīng)濟(jì)效益較好的非糧食產(chǎn)業(yè)。在前面部分的調(diào)研資料中也看出，大部分調(diào)研對象也認(rèn)為中央對農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的投入不足。地方政府不能、不愿意履行農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的義務(wù)，如果把過多的義務(wù)強(qiáng)加給地方，也必然導(dǎo)致中央財政投入的不足，也必然導(dǎo)致中央政府不能較好地履行農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的義務(wù)。

總之，地方政府不能、不愿意履行農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的義務(wù)，中央政府不能較好地履行農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的義務(wù)是我國農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼存在實施過程中存在的主要問題之一，這一主要問題的存在影響了農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼對農(nóng)業(yè)的支持力度，影響了農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的功能和作用的發(fā)揮。

（三）農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼只能在較低程度上激發(fā)農(nóng)民種糧的積極性

在市場經(jīng)濟(jì)中，市場經(jīng)營主體通常都是理性的經(jīng)濟(jì)人，他們自主決策、自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧，市場經(jīng)營主體決定資源的投入和產(chǎn)品的產(chǎn)出往往以利潤和效率為導(dǎo)向，這就導(dǎo)致資源往往流向效率較高的地區(qū)、效率較高的產(chǎn)業(yè)、效率較高的企業(yè)。同時，在市場經(jīng)濟(jì)中，機(jī)會成本是影響人們決策的重要參考因素。所謂機(jī)會成本，是指當(dāng)資源具有多種用途時，因選擇其中的某種用途而喪失的選擇其他用途所能獲得的最大收益。

例如，對于農(nóng)村青壯年勞動力來說，當(dāng)面臨從事糧食生產(chǎn)和務(wù)工的選擇時，如果農(nóng)村青壯年勞動力選擇從事糧食生產(chǎn)，那么務(wù)工帶來的最大收益就是選擇從事糧食生產(chǎn)的機(jī)會成本；對于農(nóng)村土地資源來說，當(dāng)土地具有種植蔬菜、花卉或者其他用途時，土地用于種植蔬菜、花卉或者其他用途所產(chǎn)生的最大經(jīng)濟(jì)效益就是土地被用于種植糧食作物的機(jī)會成本。當(dāng)機(jī)會成本大于選擇某種用途本身所產(chǎn)生的收益時，理性的市場經(jīng)濟(jì)人就會放棄該種選擇。也就是說，對于農(nóng)村青壯年勞動力來說，如果務(wù)工的收益大于種糧的收益，他們就會放棄糧食生產(chǎn)而選擇務(wù)工；對于農(nóng)村土地資源來說，如果土地用于種植蔬菜、花卉或者其他用途的收益大于土地被用于種植糧食作物是收益，那么，土地就不會用來種植糧食作物而是被用于種植蔬菜、花卉或者其他用途。機(jī)會成本前提條件是資源具有多種用途，如果資源僅有一種用途，那么就不存在機(jī)會成本的問題，例如，對于農(nóng)村老年勞動力來說，當(dāng)市場已經(jīng)不提供給他們恰當(dāng)務(wù)工的工作機(jī)會時，如果他們還不得不繼續(xù)勞動，那么他們就只有唯一的選擇——從事糧食生產(chǎn)。

隨著我國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，農(nóng)村青壯年勞動力和農(nóng)村土地資源的可選擇性增多，農(nóng)村青壯年勞動力資源和農(nóng)村土地資源往往流向效益較高領(lǐng)域和產(chǎn)業(yè)，這是市場經(jīng)濟(jì)中理性經(jīng)濟(jì)人和機(jī)會成本決策的產(chǎn)物，同時，這也是市場經(jīng)濟(jì)中，成本、價格和收益等市場機(jī)制作用的產(chǎn)物。市場機(jī)制既有優(yōu)點也有缺點，市場機(jī)制的優(yōu)點就是促進(jìn)資資源向效益較高的領(lǐng)域和產(chǎn)業(yè)聚集，但是，當(dāng)資源向效益較高的產(chǎn)業(yè)和領(lǐng)域聚集時，效益較低而又關(guān)系到國計民生的產(chǎn)業(yè)和領(lǐng)域的資源有效配置就會產(chǎn)生問題，市場機(jī)制的缺陷就會表現(xiàn)出來。關(guān)系到國計民生的產(chǎn)業(yè)和領(lǐng)域如果通過市場的機(jī)制的作用不能實現(xiàn)資源的有效配置，就應(yīng)當(dāng)發(fā)揮國家的宏觀調(diào)控，彌補(bǔ)市場機(jī)制的缺陷。

務(wù)工和種糧之間，以及土地用于種糧和土地非糧化之間的收入差距較大是當(dāng)前我國農(nóng)業(yè)面臨突出的問題之一，對于農(nóng)村青壯勞動力來說，務(wù)工收益和種糧收益之間的差距較大，對于農(nóng)村土地資源來說，土地被用于種植蔬菜、花卉或者其他通途與土地被用于種植糧食的收益差距較大，那么，選擇機(jī)會較多農(nóng)村青壯年勞動力和土地等生產(chǎn)資源就不會流向糧食生產(chǎn)領(lǐng)域。如果這種現(xiàn)象繼續(xù)發(fā)展和擴(kuò)大，將會影響到糧食生產(chǎn)，甚至影響到國家糧食安全。國家糧食安全關(guān)系國計民生，關(guān)系到改革發(fā)展穩(wěn)定的大局，國家糧食安全的基本要求是要保證谷物的基本自給。然而，糧食需求和供給存在特殊性，即糧食需求缺乏價格彈性，糧食供給存在較高的價格彈性。這種特殊性就導(dǎo)致了一個基本的現(xiàn)狀，只有種糧收益較高時，市場手段才能解決糧食的供給問題，但是糧食需求基本穩(wěn)定，并不隨價格的變動而變動?；谶@個特殊的糧食供需與價格關(guān)系，以及當(dāng)前我國農(nóng)業(yè)面臨種糧比較收益低的現(xiàn)狀，國家應(yīng)該實施農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼，以彌補(bǔ)糧食生產(chǎn)者的收入差距，保障種糧農(nóng)民的收入水平，保障糧食需求的有效供給。

但從調(diào)研資料來看農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼不能激發(fā)農(nóng)民種糧的積極性，尤其是有更多選擇的青壯年勞動力，農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼無法吸引更多的年輕勞動力從事糧食種植業(yè)，因為農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼不能合理地降低種糧農(nóng)民自然風(fēng)險和市場風(fēng)險。當(dāng)糧食價格下跌時糧食最低收購價不能合理地彌補(bǔ)農(nóng)民的損失，農(nóng)業(yè)自然災(zāi)害保險補(bǔ)貼的覆蓋范圍有限，獲得補(bǔ)貼的農(nóng)民較少。農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼資金不能有效彌補(bǔ)務(wù)工和種糧之間的收入差距，也不能有效彌補(bǔ)農(nóng)地非糧化和種糧之間的收入差距，同時，部分農(nóng)業(yè)管理及服務(wù)機(jī)構(gòu)的管理人員認(rèn)為當(dāng)前農(nóng)地非糧化的現(xiàn)象嚴(yán)重，農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼不能阻止農(nóng)地非糧化。因此，這就是當(dāng)前我國農(nóng)村青壯年勞動力不足以及農(nóng)地流轉(zhuǎn)非糧化的原因。從調(diào)研資料中還看出，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營者對農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的種類認(rèn)識不足，筆者認(rèn)為導(dǎo)致該問題的原因我國農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼一直以來沒有專門的法律法規(guī)來作具體規(guī)定，一直分散在相關(guān)法規(guī)及政策之中，對于這一問題和原因已經(jīng)有很多學(xué)者做了大量的論述，筆者在本文中就不作具體的論述了。同時，從調(diào)研資料來看，農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼對農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施支持力度不足也是當(dāng)前我國農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼存在的問題之一，但是筆者認(rèn)為導(dǎo)致這個問題的原因是農(nóng)業(yè)中央和地方對農(nóng)業(yè)投入的不足，根源于中央和地方的事權(quán)及支出責(zé)任的劃分不合理，筆者在本文中將把中央與地方在農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼方面的事權(quán)及支出責(zé)任劃分作為重點部分論述，因此，對農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼對農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的支持力度的不足將不再贅述。

二、成因分析

影響法律實施的因素，或者說法律實施過程中存在的主要問題的原因，有關(guān)學(xué)者認(rèn)為主要體現(xiàn)在以下幾個方面，如張騏在《法律實施的概念、評價標(biāo)準(zhǔn)及影響因素分析》一文中提到影響法律實施的因素主要有以下幾個方面：一是個人方面的因素，二是體制方面的因素，三是環(huán)境方面的因素，四是法律本身的因素。

影響農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼法律實施的因素，或者說導(dǎo)致農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼實施過程中存在的主要問題的原因，筆者認(rèn)為主要是農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼制度本身的因數(shù)。通過前面部分調(diào)研資料的分析，農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼在具體實施過程目的目的不清晰，政府對農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的支持力度不足，農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼只能在較低程度上激發(fā)農(nóng)民種糧的積極性。農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的具體實施是依據(jù)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的相關(guān)法規(guī)政策，農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼在實施過程中存在問題，與農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼法規(guī)及政策制度本身不完善息息相關(guān)。

農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼在具體實施過程中目標(biāo)不清晰，就導(dǎo)致農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的附加功能過多，一些應(yīng)當(dāng)由市場調(diào)節(jié)的領(lǐng)域政府對其進(jìn)行補(bǔ)貼，超出了政府宏觀調(diào)控職能的界限和范圍。農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的目標(biāo)目的不清晰其直接結(jié)果就是農(nóng)業(yè)財政補(bǔ)貼資金被分散使用，沒有集中投入到應(yīng)當(dāng)獲得補(bǔ)貼的領(lǐng)域和環(huán)節(jié)，最終導(dǎo)致農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的效率下降。農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼是依據(jù)國家有關(guān)法律實施的調(diào)整農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域資源配置的政府宏觀調(diào)控行為。農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼相關(guān)法律制度是確認(rèn)和規(guī)范國家實施農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼宏觀調(diào)控行為的制度規(guī)范。農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼實施過程中存在問題的的根本原因就是有關(guān)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的法律法規(guī)存在問題。

（一）相關(guān)法規(guī)及政策沒有處理好農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政府和市場的關(guān)系農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼是政府利用財政資金支出手段對農(nóng)業(yè)進(jìn)行宏觀調(diào)控的政府行為，農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的目標(biāo)、目的關(guān)系到政府與市場的關(guān)系，關(guān)系政府職能與市場功能的作用劃分問題，政府與市場的關(guān)系是指在市場經(jīng)濟(jì)中政府和市場在資源配置方面的的功能和作用的關(guān)系，換句話說在市場經(jīng)濟(jì)中的政府與市場的關(guān)系，就是政府和市場在資源配置中功能和作用的定位、范圍、以及兩者之間的沖突與協(xié)調(diào)?！霸诂F(xiàn)實的市場經(jīng)濟(jì)條件下，市場的‘無形之手’和政府的‘有形之手’都各有其功用，盡管它們作用的領(lǐng)域、范圍、方向不同，但都會在資源配置方面產(chǎn)生影響?！?/p>

從十八世紀(jì)，亞當(dāng)·斯密提出經(jīng)濟(jì)自由主義以來，政府和市場的關(guān)系一直成為人們關(guān)注和討論社會科學(xué)領(lǐng)域的基本理論問題。正如北大教授張守文所說：“在社會的資源配置系統(tǒng)中，市場配置和政府配置是兩種最重要的子系統(tǒng)，對兩種配置的定位、范圍、沖突和協(xié)調(diào)的討論，形成了有關(guān)‘政府與市場關(guān)系’的歷久彌新的話題。經(jīng)久不息的討論、不勝其數(shù)的研究成果，形成了不盡相同甚至大相徑庭的認(rèn)識?！?/p>

西方資本主義國家對政府與市場的關(guān)系的認(rèn)識經(jīng)歷了放任自由主義、國家干預(yù)主義和新自由主義階段，明顯呈現(xiàn)出從或者側(cè)重自由放任或者側(cè)重國家干預(yù)主義到將自由放任主義和國家干預(yù)主義辯證地結(jié)合起來的發(fā)展趨勢。

隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，無論是側(cè)重于國家干預(yù)或者是將國家干預(yù)和自由放任相結(jié)合，國家干預(yù)已經(jīng)成資源配置的一種重要方式。但國家干預(yù)的前提是市場機(jī)制的缺陷和市場失靈，也就是說在市場機(jī)制能夠有效發(fā)揮作用，應(yīng)當(dāng)讓市場機(jī)制充分發(fā)揮作用，國家應(yīng)當(dāng)少干預(yù)或者不干預(yù)，國家干預(yù)的重點是市場機(jī)制不能發(fā)揮作用的領(lǐng)域。

從黨的十四大提出的要使市場在國家宏觀調(diào)控下對資源配置起基礎(chǔ)性作用到十八屆三中全會提出經(jīng)濟(jì)體制改革的核心問題是處理好政府和市場的關(guān)系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用。應(yīng)當(dāng)說，隨著我國經(jīng)濟(jì)建設(shè)和法治建設(shè)的不斷推進(jìn)人們對政府和市場關(guān)系的認(rèn)識也得到不斷深化。十四大提出的市場在國家宏觀調(diào)控下對資源配置基礎(chǔ)性作用是一種側(cè)重于國家干預(yù)為主的認(rèn)識觀點，而十八屆三中全會提出的使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用是一種將市場自由競爭機(jī)制和國家干預(yù)相結(jié)合的認(rèn)識觀點。十八屆三中全會對市場和政府關(guān)系提出新的認(rèn)識定位后，我國很多專家和學(xué)者針對十八屆三中全會新的觀點發(fā)表新的見解和認(rèn)識。正如如北大教授張守文所說：“在現(xiàn)實的市場經(jīng)濟(jì)條件下，市場的‘無形之手’和政府的‘有形之手’都各有其功用，盡管它們作用的領(lǐng)域、范圍、方向不同，但都會在資源配置方面產(chǎn)生影響。當(dāng)然，基于效率的考慮，凡是市場配置更有效的，就應(yīng)實行市場化；只有存在市場失靈，且政府配置更具有合理性時，才需要政府配置；相對于政府配置，市場配置的范圍更廣、規(guī)模更大，在總體上也更有效。因此，就資源配置而言，通常都應(yīng)交由市場配置，市場的‘無形之手’具有優(yōu)先性、決定性地位?！?/p>

筆者贊同張守文教授的以上觀點，同時筆者認(rèn)為市場失靈是市場配置資源的手段和機(jī)制的失靈，國家干預(yù)資源配置的前提是市場配置資源的手段和機(jī)制的失靈，如果不存在市場失靈、通過市場機(jī)制和手段能實現(xiàn)資源的有效配置，國家就不應(yīng)該干預(yù)。市場機(jī)制配置資源的有效作用是根源于人類追逐利益的本性，無論是市場機(jī)制的缺陷和優(yōu)點都是因人類追逐利益的本性而產(chǎn)生。判斷某個領(lǐng)域是否能通過市場機(jī)制的作用優(yōu)化資源的配置，主要是看市場資源是否愿意進(jìn)入這個領(lǐng)域，而市場資源是否愿意進(jìn)入某個領(lǐng)域主要是看這個領(lǐng)域是否有利可圖。因此，經(jīng)濟(jì)效益較好的領(lǐng)域國家應(yīng)該少干預(yù)或者不干預(yù)，當(dāng)然，這里主要指少使用或者不使用國家宏觀調(diào)控手段，不排除使用國家市場監(jiān)管手段。

農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼是國家利用財政資金支持手段實施對農(nóng)業(yè)宏觀調(diào)控的政府行為，因此，農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的目的、目標(biāo)是解決市場機(jī)制不能解決的問題。在我國的法規(guī)和政策中規(guī)定農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的目的、目標(biāo)的主要有《農(nóng)業(yè)法》及有關(guān)具體實施政策。我國目前沒有制定專門的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼法律法規(guī)，在相關(guān)法律中也沒有專門的法律條文對農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的目的、目標(biāo)作出具體的規(guī)定，農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的具體目的、目標(biāo)散見于《農(nóng)業(yè)法》，《農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣法》等有關(guān)國家采取措施和國家財政投入的法律條文之中。如農(nóng)業(yè)法第十三條、第十六條、三十八條，《農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣法》第二條、第二十八條等?！掇r(nóng)業(yè)法》第十三條規(guī)定了國家采取措施鼓勵和支持生產(chǎn)、加工、銷售一體化經(jīng)營的內(nèi)容；第十六條國家引導(dǎo)和支持調(diào)整和優(yōu)化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)和協(xié)調(diào)發(fā)展種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)和漁業(yè)及發(fā)展優(yōu)質(zhì)、高產(chǎn)、高效益的農(nóng)業(yè)的內(nèi)容。第三十八條規(guī)定了中央和縣級以上地方財政每年對農(nóng)業(yè)總投入的增長幅度和各項用于農(nóng)業(yè)的資金的用途，《農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣法》第二條規(guī)定了農(nóng)業(yè)技術(shù)的含義是指應(yīng)用于種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)、漁業(yè)的科研成果和實用技術(shù)；第二十八條規(guī)定了各級人民政府在財政預(yù)算內(nèi)應(yīng)當(dāng)保障用于農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣的資金，并按規(guī)定使該資金逐年增長。

從以上《農(nóng)業(yè)法》，《農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣法》的相關(guān)條文的內(nèi)容我們可以得出，農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的目標(biāo)、目的沒有準(zhǔn)確清晰地規(guī)定在相關(guān)法律當(dāng)中，相關(guān)法規(guī)及制度要求對種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)、漁業(yè)等農(nóng)業(yè)的相關(guān)產(chǎn)業(yè)進(jìn)行支持和鼓勵。這就導(dǎo)致在農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的具體實施過程當(dāng)中財政資金投入了到農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)、加工、銷售等經(jīng)濟(jì)效益較好且不存在自然風(fēng)險等領(lǐng)域和環(huán)節(jié)。在農(nóng)業(yè)的各個產(chǎn)業(yè)當(dāng)中畜牧業(yè)和漁業(yè)的經(jīng)濟(jì)效益較好而林業(yè)和種植業(yè)的經(jīng)濟(jì)效益較差，尤其種植業(yè)當(dāng)中糧食種植業(yè)的經(jīng)濟(jì)效益最差。在我國當(dāng)前的現(xiàn)實社會中，絕大部分農(nóng)村青壯年勞動力不愿意從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)更不愿意從事糧食生產(chǎn)，同時具有其他較好經(jīng)濟(jì)效益的農(nóng)村土地已經(jīng)開始流出糧食生產(chǎn)領(lǐng)域。由于種糧的效益較低，除了農(nóng)村年齡較大的勞動力之外，其他市場資源絕大部分不愿意進(jìn)入糧食生產(chǎn)領(lǐng)域，這種現(xiàn)狀如果繼續(xù)發(fā)展將直接導(dǎo)致種植糧食的土地面積減少和糧食種植的效益降低。

總之種糧的比較效益低，市場資源絕大部分不愿進(jìn)入糧食生產(chǎn)領(lǐng)域是我國糧食生產(chǎn)面臨的現(xiàn)狀，糧食生產(chǎn)面臨這種現(xiàn)狀只是糧食生產(chǎn)需要國家實施財政補(bǔ)貼的原因之一，不能充分證明需要國家干預(yù)糧食生產(chǎn)領(lǐng)域的資源配置，糧食生產(chǎn)領(lǐng)域需要國家干預(yù)的另一個重要原因是糧食生產(chǎn)滿足了他人對于糧食消費的需求，產(chǎn)生了有利于維護(hù)國家糧食安全的“正外部性”。國家的糧食安全已經(jīng)寫進(jìn)了《國家安全法》之中，保障國家糧食安全要求糧食谷物能夠基本自給，但是，在目前種糧比較效益較低的情況下，單獨依靠市場機(jī)制的作用無法實現(xiàn)維護(hù)國家糧食安全的目標(biāo)，因此，糧食生產(chǎn)領(lǐng)域需要國家干預(yù)。正如其他學(xué)者所說：糧食生產(chǎn)者從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)產(chǎn)生了正的外部性，但是單獨依靠市場的手段不能公平享受到應(yīng)得的社會財富。而經(jīng)濟(jì)法的實質(zhì)公平旨在恢復(fù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者受損的利益,使他們能夠公平分享到社會發(fā)展帶來的利益。

因此，農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的目標(biāo)、目的是解決市場機(jī)制不能調(diào)節(jié)的糧食安全問題和種糧農(nóng)民應(yīng)當(dāng)享有公平公正權(quán)利的問題。

也許有人認(rèn)為畜牧業(yè)等產(chǎn)業(yè)的發(fā)展同樣由于維護(hù)國家的糧食安全，因此，畜牧業(yè)等產(chǎn)業(yè)也應(yīng)當(dāng)獲得國家的財政補(bǔ)貼，法律規(guī)定國家對畜牧業(yè)等產(chǎn)業(yè)實施財政投入具有正當(dāng)合法性。但是筆者認(rèn)為畜牧業(yè)等產(chǎn)業(yè)的經(jīng)濟(jì)效益較好，市場資源愿意進(jìn)入相關(guān)產(chǎn)業(yè)，同時，畜牧業(yè)面臨的自然風(fēng)險較低，依靠市場機(jī)制作用能夠?qū)崿F(xiàn)資源的有效配置，因此，國家除了提供公共服務(wù)和市場監(jiān)管之外，盡量采取不干預(yù)政策。但依據(jù)上述法律的規(guī)定，以及調(diào)研中的資料不但畜牧業(yè)獲得了財政補(bǔ)貼資金，甚至于農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)或者加工沒有多大關(guān)系的農(nóng)業(yè)休閑觀光旅游項目也獲得了財政補(bǔ)貼資金。這就導(dǎo)致了相關(guān)主體之間權(quán)利義務(wù)的不對等，以至于利益的失衡。

總之，《農(nóng)業(yè)法》等法律當(dāng)中規(guī)定了各級財政用于種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)、漁業(yè)、農(nóng)田水利的農(nóng)業(yè)基本建設(shè)投入應(yīng)當(dāng)統(tǒng)籌安排，協(xié)調(diào)增長的內(nèi)容，與農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼相關(guān)的法規(guī)沒有處理好政府與市場的關(guān)系，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼具體實施過程中目標(biāo)不清晰，農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼附加功能過多，農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的效率下降。

（二）相關(guān)法規(guī)沒有協(xié)調(diào)好農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼中央與地方的事權(quán)及支出責(zé)任從前面的調(diào)研資料中，我們得出政府對農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的支持力度不足，在前面部分談到的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的相關(guān)法律法規(guī)及政策沒有處理好政府與市場的關(guān)系也是其中的原因之一，在國家的財政收入和國家對農(nóng)業(yè)的財政支出水平一定的條件下，如果財政資金投入到市場功能能夠有效調(diào)節(jié)的領(lǐng)域，必然導(dǎo)致投入到政府應(yīng)當(dāng)發(fā)揮職責(zé)領(lǐng)域的財政資金減少，二者處于此增彼減的關(guān)系。

除了農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼法律法規(guī)沒有處理好政府與市場的關(guān)系，筆者認(rèn)為導(dǎo)致政府財政資金對農(nóng)業(yè)支持力度不足的另外一個重要原因是農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的法律法規(guī)沒有協(xié)調(diào)好有關(guān)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的中央與地方事權(quán)及支出責(zé)任。

農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼是國家利用財政支出手段對農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域進(jìn)行宏觀的政府行為，農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的問題是有關(guān)財政收入和支出的問題。從法學(xué)的角度研究農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼實施問題，就是研究農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼領(lǐng)域相關(guān)權(quán)利主體和義務(wù)主體的權(quán)利及義務(wù)的配置是否恰當(dāng)、是否合理？對農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的實施問題進(jìn)行研究，法學(xué)方法的特征是以權(quán)利義務(wù)配置的分析為中心，這也是法學(xué)研究方法和其他研究方法的不同之處。正如劉建文和陳立誠指出：“財稅法的研究方法必須突出 “法”味，即要以合法性分析為主線，以權(quán)利義務(wù)配置為中心?！?/p>

中央與地方的事權(quán)及支出責(zé)任與國家實行的財政分權(quán)模式相關(guān)，我國現(xiàn)行的財政分權(quán)模式的實施開始于 1994 年的分稅制改革，1994 年實施分稅制改革是在中央財政連續(xù)多年出現(xiàn)被動性的財政赤字，以及中央在經(jīng)濟(jì)上的宏觀調(diào)控能力有所下降的背景實施。應(yīng)當(dāng)客觀地說分稅制符合當(dāng)時的歷史客觀條件，但隨著時間的向前推移，分稅制在實踐中也產(chǎn)生了矛盾和沖突。正如劉建文指出：“實踐中普遍存在“事權(quán)不斷下壓、財權(quán)不斷上收”的情形。具體來說，地方政府承擔(dān)了較之以往更多的事權(quán)與支出責(zé)任，但地方的財權(quán)與財力卻沒有得到相應(yīng)的擴(kuò)充。財力的不足不僅使得地方政府無法籌集到履行地方公共職能的必要資源，而且還引發(fā)了嚴(yán)重的副作用?！?/p>

關(guān)于財稅制度的改革，十八屆三中全會提出了“建立事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)的制度”。針對十八屆三全會提出的關(guān)于財稅體制改革的新的思路，法學(xué)領(lǐng)域的專家和學(xué)者提出了他們的觀點和看法，如北大教授劉建文認(rèn)為：“《決定》別強(qiáng)調(diào)建立‘事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)’的制度，實則強(qiáng)調(diào)的是要破了‘事權(quán)下沉、財權(quán)上升’這個僵局。中國人民大學(xué)副教授徐陽光認(rèn)為：《決定》采取的“事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)”的表述也被人理解為是取代‘財力與事權(quán)相匹配原則’，這其實是一種慣性思維帶來的誤解。《決定》在提出“事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)”之后還專門強(qiáng)調(diào)了  “進(jìn)一步理順中央和地方收人劃分”，遵循理論邏輯，事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)是需要先行解決的問題，是為了更好地理順中央與地方的收人分配，更好地實現(xiàn)財力與事權(quán)相匹配的目標(biāo)。

筆者贊同以上專家和學(xué)者的觀點，同時筆者認(rèn)為十八屆三中全會提出的“建立事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)的制度”和“進(jìn)一步理順中央和地方收入劃分”是要建立中央和地方之間合理有效的財權(quán)、事權(quán)、及支出制度，本質(zhì)上是要使中央和地方政府之間權(quán)利和義務(wù)的配置處于平衡狀態(tài)及合理狀態(tài)。中央和地方之間的財權(quán)事權(quán)及支出責(zé)任的關(guān)系，本質(zhì)上也是權(quán)利和義務(wù)的關(guān)系，因為，財權(quán)是指政府享有的取得財政收入的權(quán)力，“國家依法擁有的權(quán)力本身也可以被看作是一種法律權(quán)利”，而事權(quán)及支出責(zé)任本身是政府的責(zé)任和義務(wù)。正如劉建文所說：“在法學(xué)語境下，財權(quán)是指政府籌集與獲得財政資金的權(quán)力，其本質(zhì)是一種權(quán)利；財力是指政府能夠支配的資金；事權(quán)是指政府承擔(dān)的職能，其本質(zhì)是一種義務(wù)和責(zé)任；支出責(zé)任則是指各級政府為履行職能而承擔(dān)的財政支出，也被稱作‘事責(zé)’?！睂τ谥醒牒偷胤礁骷壵?，依據(jù)權(quán)利義務(wù)設(shè)置的合理性以及權(quán)利義務(wù)配置平衡的法理分析，其應(yīng)當(dāng)履行事權(quán)及支出責(zé)任，而法律法規(guī)卻沒有規(guī)定其履行事權(quán)及支出責(zé)任或者只規(guī)定其履行部分事權(quán)及支出責(zé)任；或其不應(yīng)當(dāng)履行事權(quán)及支出責(zé)任，而法律卻規(guī)定其履行事權(quán)及支出責(zé)任；或其應(yīng)當(dāng)履行事權(quán)及支出責(zé)任，而法律卻沒有規(guī)定其應(yīng)享有的財權(quán)；或其不應(yīng)當(dāng)履行事權(quán)及支出責(zé)任而法律卻規(guī)定其享有相應(yīng)的財權(quán)等現(xiàn)狀都是權(quán)利和義務(wù)配置不合理的具體情況。

在我國中央與地方的財權(quán)劃分依據(jù)是 1994 年實施的《國務(wù)院關(guān)于實行分稅制財政管理體制的決定》，與農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼相關(guān)的中央和地方事權(quán)及支出責(zé)任的劃分沒有專門的法律規(guī)定，而是散見于《農(nóng)業(yè)法》等法規(guī)和政策當(dāng)中。在《農(nóng)業(yè)法》中，有關(guān)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的事權(quán)及支出責(zé)任的內(nèi)容主要集中在第三十八條，該條規(guī)定了縣級以上各級政府財政每年對農(nóng)業(yè)總投入的增長幅度應(yīng)當(dāng)高于其財政經(jīng)常性收入的增長幅度。

從《農(nóng)業(yè)法》的規(guī)定來看，《農(nóng)業(yè)法》沒有明確界定農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼相關(guān)的事項究那些是屬于中央事權(quán)，那些是地方事權(quán)，農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼屬于中央和地方共擔(dān)事權(quán)。在《國務(wù)院關(guān)于實行分稅制財政管理體制的決定》中也規(guī)定了農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼事權(quán)的內(nèi)容，但在中央事權(quán)和地方事權(quán)的部分都有與農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼相關(guān)的事權(quán)，但是哪些事權(quán)由中央承擔(dān)那些由地方承擔(dān)也沒有具體的規(guī)定，農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的事權(quán)中央和地方都有責(zé)任和義務(wù)履行。這就導(dǎo)致應(yīng)當(dāng)完全由中央承擔(dān)的事權(quán)及支出責(zé)任，而中央沒有全部履行，部分責(zé)任留給地方，而地方基于財力和地方利益的限制，缺乏履行的能力和積極性。甚至出現(xiàn)其他學(xué)者所說的那樣“中央請客，地方買單”的現(xiàn)象，地方的支出責(zé)任遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于其承擔(dān)的事權(quán)。

同時，應(yīng)當(dāng)由地方承擔(dān)的事權(quán)及支出責(zé)任，而中央又過多的參與，浪費了中央的財政資金。另外，還可能導(dǎo)致某些事權(quán)中央和地方都不履行的現(xiàn)狀。

除此之外，在財政部、水利部、農(nóng)業(yè)部等相關(guān)部門的政策性文件當(dāng)中，如財政部、水利部《中央財政小型農(nóng)田水利重點縣建設(shè)管理辦法》，財政部《農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)資金若干投入比例的規(guī)定》等，在這些政策性文件當(dāng)中，有關(guān)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的事權(quán)及支出責(zé)任依然沒有作出具體的劃分，農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)屬于中央和地方共擔(dān)的事權(quán)。農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)是提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力的關(guān)鍵因素，農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力的提高有利于保障國家的糧食安全。在全國市場統(tǒng)一以及交通運輸條件便捷的條件下，農(nóng)產(chǎn)品可以在全國的范圍內(nèi)流通，在中國加入 WTO 后，其他國家和地區(qū)的農(nóng)產(chǎn)品也會以相對合理的價格流通到中國，因此，作為地方政府來講，地方農(nóng)民就算不種植糧食，只要有錢同樣能夠購買所需的糧食。另外，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)本身對地方財政收入沒有較大的直接貢獻(xiàn)。在地方局部利益影響的情況下，地方政府往往不關(guān)心全國整體利益，地方政府的財政資金的投入往往選擇能夠?qū)Φ胤截斦杖牒徒?jīng)濟(jì)增長有較大貢獻(xiàn)的產(chǎn)業(yè)和領(lǐng)域，因此，盡管《農(nóng)業(yè)法》規(guī)定縣級以上地方政府對農(nóng)業(yè)投入的增長幅度，該增長幅度是對于總體投入的規(guī)定，對于具體的項目的投入比例以及投入金額都沒有規(guī)定，又因為農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)本身不能對地方的財政收入和經(jīng)濟(jì)增長有直接的重大貢獻(xiàn)，地方政府缺乏對其進(jìn)行財政資金投入的積極性。地方政府的財政資金往往盡量投入到效益較好的非農(nóng)業(yè)領(lǐng)域，投入到農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的財政資金盡量投入到效益較好的非糧食生產(chǎn)領(lǐng)域。

同時，分稅制改革之后，中央相對地方的財政實力較強(qiáng)，對于關(guān)系到國家糧食安全的事權(quán)及支出責(zé)任應(yīng)當(dāng)由中央承擔(dān)，如果相關(guān)制度規(guī)定關(guān)系到國家糧食安全的事權(quán)由中央和地方共擔(dān)，將會導(dǎo)致中央財政投入不足，總之，有關(guān)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼財政支出的事權(quán)及支出責(zé)任在中央政府和地方政府之間沒有到合理的劃分，中央政府和地方政府享有的權(quán)利和履行的義務(wù)配置不合理導(dǎo)致了財政資金對農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)支持力度的不足。

總之，中央和地方政府之間與農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼相關(guān)的事權(quán)及支出責(zé)任沒有得到相關(guān)法律制度的明確劃分，實踐中多以文件形式處理政府間關(guān)系，缺乏必要的法律權(quán)威和約束力。

除了導(dǎo)致中央和地方對于促進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的職責(zé)不明、權(quán)利和義務(wù)的配置不合理之外，還增加了中央和地方政府之間對于支農(nóng)事權(quán)的博弈和談判成本，最終導(dǎo)致政府財政資金對農(nóng)業(yè)支持力度的不足。

（三）有關(guān)降低農(nóng)民種糧風(fēng)險的制度還不夠完善

在市場經(jīng)濟(jì)中，作為理性的農(nóng)民來說，種糧的收入水平?jīng)Q定了農(nóng)民是否愿意種糧，或者說種糧的收入水平?jīng)Q定了農(nóng)民種糧的積極性。決定農(nóng)民種糧的收入水平的是種糧的自然風(fēng)險和市場風(fēng)險，因此，農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼對于種糧的自然風(fēng)險和市場風(fēng)險的防范和化解作用的大小對種糧農(nóng)民的收入水平有重要的決定作用。

但從前面的調(diào)研資料當(dāng)中，我們得出農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼不能激發(fā)農(nóng)民種糧的積極性，尤其是有更多選擇的青壯年勞動力，農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼無法吸引更多的年輕勞動力從事糧食種植業(yè)，因為農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼不能合理地降低種糧農(nóng)民自然風(fēng)險和市場風(fēng)險。當(dāng)糧食價格下跌時糧食最低收購價不能合理地彌補(bǔ)農(nóng)民的損失，農(nóng)業(yè)自然災(zāi)害保險補(bǔ)貼的覆蓋范圍有限，獲得補(bǔ)貼的農(nóng)民較少。農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼資金不能有效彌補(bǔ)務(wù)工和種糧之間的收入差距，也不能有效彌補(bǔ)農(nóng)地非糧化和種糧之間的收入差距，同時，部分農(nóng)業(yè)管理及服務(wù)機(jī)構(gòu)的管理人員認(rèn)為當(dāng)前農(nóng)地非糧化的現(xiàn)象嚴(yán)重，農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼不能阻止農(nóng)地非糧化。因此，這就是當(dāng)前我國農(nóng)村青壯年勞動力不足以及農(nóng)地流轉(zhuǎn)非糧化的原因。導(dǎo)致以上問題的原因，筆者認(rèn)為農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼法律制度的不完善，以至于農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼在具體實施過程中不能較好地防范和化解種糧農(nóng)民的風(fēng)險。法律規(guī)定對種糧農(nóng)民實施補(bǔ)貼是法律的激勵功能的運用，或者說是對種糧農(nóng)民種植糧食作物產(chǎn)生的正的外部性作用的激勵。激勵功能是法的重要的功能，法的激勵功能是通過法律激發(fā)個體合法行為的產(chǎn)生，使個體受到鼓勵去做出法律所要求和期望的行為，最終實現(xiàn)法律所設(shè)定的整個社會關(guān)系的模式系統(tǒng)的要求，取得預(yù)期的法律效果，造成理想的法律秩序。

通過法律規(guī)定實施農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼對種糧農(nóng)民種植糧食作物產(chǎn)生的正的外部性作用進(jìn)行激勵的目的是把種糧農(nóng)民個體行為的外部性內(nèi)部化，通過規(guī)則的強(qiáng)制，將產(chǎn)生外部性的社會收益轉(zhuǎn)化為種糧農(nóng)民的私人收益，從而通過農(nóng)民個體的最優(yōu)選擇實現(xiàn)社會最優(yōu)。種糧農(nóng)民從事糧食作物種植，除了滿足自身食物消耗的需求外，同時還向社會提供糧食產(chǎn)品，滿足他人的食物消耗需求，產(chǎn)生了維護(hù)糧食安全的正外部性。國家糧食安全的價值是保障國家獨立自主，維護(hù)國家社會穩(wěn)定，保證國家的持續(xù)健康發(fā)展。國家糧食安全的價值就是農(nóng)民種糧的正外部性的價值，該正外部性的價值盡管不能用具體的貨幣價值來衡量，但是確實存在和價值巨大。然而糧食的市場價值較低，農(nóng)民種植糧食產(chǎn)生的正外部性的價值不能在糧食產(chǎn)品市場交易的過程中獲得彌補(bǔ)。市場經(jīng)濟(jì)的市場主體往往都是理性的經(jīng)濟(jì)人，如果種植糧食比較效益較低的，優(yōu)質(zhì)的勞動力、土地的生產(chǎn)資源就不會流向糧食生產(chǎn)領(lǐng)域，這種狀況的持續(xù)發(fā)展將會影響到國家糧食安全，因此，國家應(yīng)該實施農(nóng)業(yè)財政補(bǔ)貼對糧食生產(chǎn)者進(jìn)行激勵，促使農(nóng)民從事糧食生產(chǎn)保障國家的糧食安全。

法律規(guī)定國家對種糧農(nóng)民進(jìn)行補(bǔ)貼，也是為了糾正種糧農(nóng)民的權(quán)利和義務(wù)配置的失衡。農(nóng)民種植糧食從客觀上維護(hù)的了國家的糧食安全，然而市場沒有能力去評估也不愿意去評估種糧農(nóng)民所作出了維護(hù)國家糧食安全的價值大小，因此，通過市場的手段不能把農(nóng)民已經(jīng)作出了的貢獻(xiàn)轉(zhuǎn)化成收益回報給農(nóng)民。通過市場的方式配置給種糧農(nóng)民的權(quán)利利益與農(nóng)民所履行了的義務(wù)價值不相一致，種糧農(nóng)民的權(quán)利和義務(wù)的配置處于失衡狀態(tài)，因此，要發(fā)揮政府的宏觀調(diào)控作用來糾正市場手段的失靈。如果政府的宏觀調(diào)控手段不能有效糾正這種權(quán)利和義務(wù)配置的失衡，處于個體理性經(jīng)濟(jì)人地位的農(nóng)民只能選擇“用腳投票”，放棄從事糧食生產(chǎn)。

在《農(nóng)業(yè)法》中有關(guān)防范和化解種糧農(nóng)民風(fēng)險的條文主要體現(xiàn)在保障農(nóng)民收入水平的相關(guān)條文中，如《農(nóng)業(yè)法》第三十七條。從三十七條內(nèi)容可以看出，《農(nóng)業(yè)法》第三十七條規(guī)定了增加農(nóng)民收入水平的措施和增加農(nóng)民收入水平的途徑和方法，以及國家實施對農(nóng)民收入支持政策和國家實施對農(nóng)民收入支持的前提，但是當(dāng)農(nóng)民遭受自然災(zāi)害和市場災(zāi)害時政府對農(nóng)民的補(bǔ)貼水平應(yīng)當(dāng)?shù)竭_(dá)什么程度在農(nóng)業(yè)法中沒有明確的規(guī)定。同時，在我國農(nóng)業(yè)的相關(guān)產(chǎn)業(yè)當(dāng)中，糧食種植業(yè)的收益一直處于比較低的狀態(tài)，糧食種植業(yè)是確保谷物基本自給，維護(hù)國家糧食安全的重要產(chǎn)業(yè)，對種糧農(nóng)民的風(fēng)險防范和化解程度是提高農(nóng)民種糧積極性和維護(hù)國家的糧食安全的關(guān)鍵。

總之，相關(guān)法律及政策對于防范和化解農(nóng)民的種糧風(fēng)險的規(guī)定不完善，沒有把種糧農(nóng)民的收入水平放在一個更加突出重要的位置，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼在具體實施過程中對農(nóng)民種糧風(fēng)險的防范和化解程度較低，種糧農(nóng)民的應(yīng)當(dāng)享有權(quán)利和履行的義務(wù)不對等，種糧農(nóng)民權(quán)利和義務(wù)處于失衡狀態(tài)。

完善農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼法律制度的建議及對策

一、完善農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼法律制度立法方面的建議

農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼是國家利用財政資金支出手段對農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域資源配置的宏觀調(diào)控行為，農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的法律制度是國家財稅法的組成部分。我國農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼在實施過程中存在農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的目標(biāo)不清晰農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼附加功能較多，政府對農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的支持力度不足，農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼不能有效地防范和化解種糧農(nóng)民的風(fēng)險，這些問題根源于我國與農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼相關(guān)法律制度的不完善，導(dǎo)致與農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼相關(guān)主體的權(quán)利義務(wù)配置的失衡，因此，需要完善農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼相關(guān)的法律制度，以糾正權(quán)利義務(wù)配置的失衡，調(diào)和現(xiàn)實中的矛盾。正如北大教授劉建文所說：“從法律的角度檢視,實踐中的價值沖突和關(guān)系糾葛,其根源往往在于規(guī)則的缺失，這就要求我們通過合理設(shè)置法律規(guī)則，人為地在各種矛盾之間做出權(quán)衡性的選擇或調(diào)和，從而為社會生活和國家運行提供一個公正、穩(wěn)定的秩序，財稅法在這一點上也不例外?！蓖晟葡嚓P(guān)法律規(guī)則，合理配置相關(guān)主體的權(quán)利和義務(wù)也是農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼法律制度的根本任務(wù)，正如劉建文所說：“通過對權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任在不同主體間的合理配置，來實現(xiàn)國家財政權(quán)與私人財產(chǎn)權(quán)的平衡與協(xié)調(diào)，做到……，財政支出公開、公平、公正，財政管理有規(guī)、有序、有責(zé)?！?/p>

筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)從以下幾個方面來完善農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的法律制度，以使農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼相關(guān)主體之間權(quán)利和義務(wù)的配置達(dá)到平衡狀態(tài)，提高農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的效率，保障國家的糧食安全。

（一）農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的法律制度需協(xié)調(diào)好政府和市場的關(guān)系針對當(dāng)前我國農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼實施過程中目標(biāo)不清晰附加功能較多，政府管得過多，農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼資金使用超出了政府的職能范圍，農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼效率低下的問題，就需要完善農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼法律制度。完善農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的法律制度需要協(xié)調(diào)好政府和市場的關(guān)系，就是要力圖解決一下幾個方面的問題，如何明確在農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展中市場與政府功用的適當(dāng)定位?  如何在政府錯位、越位或市場缺位的情況下進(jìn)行法律的調(diào)整，從而構(gòu)建兩者的良好關(guān)系?  如何通過加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)立法，推進(jìn)經(jīng)濟(jì)法治，來保障市場和政府各自功用的有效發(fā)揮?  等等。

 “以達(dá)到在法律上界定與農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼相關(guān)主體的職權(quán)與權(quán)利，明確推動農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展政府權(quán)力和職責(zé)的邊界，從而有效定分止?fàn)?。建設(shè)現(xiàn)代國家的經(jīng)濟(jì)治理體系，需要政府和市場各司其職，各盡其能。”

農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼是政府的宏觀調(diào)控行為，農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的目標(biāo)是解決市場機(jī)制不能有效解決的問題?！笆袌鰧Y源的有效配置的失靈需要國家宏觀調(diào)控，國家宏觀調(diào)控的失靈需要經(jīng)濟(jì)法，經(jīng)濟(jì)法是確認(rèn)和規(guī)范國家宏觀調(diào)控的法律?！?/p>

經(jīng)濟(jì)法確認(rèn)和規(guī)范國家宏觀調(diào)控的前提是市場機(jī)制對資源有效配置的失靈，如果市場機(jī)制能夠有效發(fā)揮作用領(lǐng)域就不需要國家宏觀調(diào)控，因而也不需要經(jīng)濟(jì)法進(jìn)行確認(rèn)和規(guī)范。在農(nóng)業(yè)的相關(guān)產(chǎn)業(yè)中，如果該產(chǎn)業(yè)市場機(jī)制能夠有效發(fā)揮作用，就不需要國家實施農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼對其進(jìn)行宏觀調(diào)控，國家實施農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的目標(biāo)和作用因該是解決市場機(jī)制不能有效調(diào)節(jié)的問題。在農(nóng)業(yè)的相關(guān)產(chǎn)業(yè)中，如何判斷哪些領(lǐng)域市場機(jī)制能夠有效調(diào)節(jié)，可以利用經(jīng)濟(jì)效益為標(biāo)準(zhǔn)，因為，市場機(jī)制發(fā)揮作用的動力來源于市場主體追求利潤的本性。如果那些領(lǐng)域的經(jīng)濟(jì)效益較好，市場主體會主動地把生產(chǎn)資源配置到該領(lǐng)域，如果某些領(lǐng)域經(jīng)濟(jì)效益較差，市場資源會逐步退出該領(lǐng)域。獲得國家農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼支持應(yīng)當(dāng)滿足兩個前提條件，該農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的經(jīng)濟(jì)效益較低，同時該農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)又是關(guān)系到國計民生、對保障國家的糧食安全有重要作用。或者說在農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展中，以上兩個前提條件是劃分政府職責(zé)與市場功能的標(biāo)準(zhǔn)。

農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的目標(biāo)是維護(hù)國家糧食安全，對糧食種植等經(jīng)濟(jì)效益較差農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)進(jìn)行干預(yù)應(yīng)當(dāng)是政府宏觀調(diào)控的權(quán)力和職責(zé)，促進(jìn)糧食種植業(yè)的發(fā)展是國家農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的重要目的。糧食是維持人類基本生存需要的物品，糧食的需求量通常缺乏價格彈性，也就是糧食的基本需求量通常不會隨著價格的變化而變化。糧食不像其他物品一樣當(dāng)市場缺乏或者市場價格較高時，人們可以減少該種物品的消費。

無論在戰(zhàn)爭時期還是在和平時期，糧食都是人類最基本需求的物品。糧食短缺不但會影響經(jīng)濟(jì)的平穩(wěn)發(fā)展，甚至?xí)?dǎo)致更大的社會問題，在 1959 年至 1961 年，三年“自然災(zāi)害”時期，由于糧食短缺造成的慘狀在很多老年人的心中留下了揮之不去的記憶?；诒ＷC國家經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展以及社會的和諧穩(wěn)定，我國制定了《國家糧食安全中長期規(guī)劃綱要》，提出了保障糧食等重要食物基本自給，糧食自給率穩(wěn)定在95％以上，其中，稻谷、小麥保持自給，玉米保持基本自給的主要目標(biāo)。在 2015 年 7 月 1 日通過的《國家安全法》中，其 22 條規(guī)定了提高糧食綜合生產(chǎn)能力，保障國家糧食供給和質(zhì)量安全等內(nèi)容。于 2015 年 10 月 29 日十八屆五中全會通過的《十三五規(guī)劃建議》中規(guī)定了實施藏糧于地、藏糧于技戰(zhàn)略，提高糧食產(chǎn)能，確保谷物基本自給、口糧絕對安全。

糧食對國家社會穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有重要作用，然而糧食種植卻面臨著自然風(fēng)險較大，市場風(fēng)險較大，農(nóng)業(yè)水利等基礎(chǔ)設(shè)施薄弱，種糧效益比較低的現(xiàn)狀。市場主體基于理性考慮，市場資源開始流出糧食種植業(yè)，如農(nóng)村青壯年幾乎不從事糧食種植，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)到效益較好的其他種植業(yè)，甚至是非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，農(nóng)村土地拋荒的現(xiàn)象在不斷增加。如果種糧的比較效益較低，農(nóng)業(yè)水利等基礎(chǔ)持續(xù)沒有得到完善，種糧風(fēng)險沒有得到合理分擔(dān)，那么，將會有更多的人力資源、更多的土地離開糧食種植業(yè)，將會影響到國家糧食產(chǎn)能以及谷物的基本自給。總之，在市場機(jī)制不能有效實現(xiàn)我國糧食的有效配置的條件下，糧食種植業(yè)維系著國家糧食安全，國家應(yīng)該加強(qiáng)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的支持力度，這是政府的宏觀調(diào)控的權(quán)利和義務(wù)。2015 年我國的糧食價格的下降幅度較大，我國市場糧食價格下跌的原因主要是國際糧價較低，我國進(jìn)口糧食數(shù)量較大，以及我國糧食產(chǎn)量的增加。我國糧食產(chǎn)量的增加的主要原因是最近幾年的氣候條件較好，農(nóng)作物災(zāi)情較輕；而不是糧食種植業(yè)的經(jīng)濟(jì)效益較好，農(nóng)民的種糧積極性較高，擴(kuò)大糧食種植的投入。在糧食豐收，糧價降低，農(nóng)民的種糧積極性降低是時，更應(yīng)該加強(qiáng)糧食種植業(yè)的財政支持力度。因為，糧食作物的生長周期較長，不像其他物品當(dāng)市場出現(xiàn)短缺時可以立即組織生產(chǎn)，滿足市場的需求，如果農(nóng)民的種糧積極性較低，大部分的農(nóng)民放棄種糧，當(dāng)糧食物品出現(xiàn)短缺時再來組織生產(chǎn)，已經(jīng)不能解決市場需求，將會導(dǎo)致更大的問題，甚至?xí)?dǎo)致國家和社會的穩(wěn)定。同時，把國際市場作為維系國家糧食安全的重要組成部分風(fēng)險較大，我國將近 14 億人口，每年糧食的需求量在5.5 億噸左右，每年全球糧食貿(mào)易量約 2.5 億噸，不到我國糧食需求量的 1/2。其他國家出口糧食前提，是要保證本國糧食供給，當(dāng)其他國家糧食供給緊張時，會實施出口管制，根據(jù) WTO 規(guī)則為防止或緩和出口成員方的糧食或其他必需品嚴(yán)重缺乏可臨時禁止或限制出口。

因此，依靠國際市場來維護(hù)我國糧食安全是不可靠的，要堅持谷物基本自給、口糧絕對安全的宏觀調(diào)控目標(biāo)。國家農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的重點依然是增加防范和化解糧食種植業(yè)風(fēng)險，提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力，提高農(nóng)民的種糧積極性。 非糧食種植等經(jīng)濟(jì)效益較好的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)應(yīng)當(dāng)由市場機(jī)制充分發(fā)揮調(diào)節(jié)作用，國家除履行市場監(jiān)管職責(zé)外，應(yīng)當(dāng)不干預(yù)非糧食種植等經(jīng)濟(jì)效益較好的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的資源配置。非糧食種植業(yè)在國計民生中的重要性程度相對來說不如糧食種植業(yè)。

同時，非糧食種植業(yè)通常經(jīng)濟(jì)效益較好，有可以通過人為方式有效地減輕自然風(fēng)險，如，蔬菜、畜牧業(yè)等。在經(jīng)濟(jì)利益的推動下，市場主體通常愿意把資源投入到這些經(jīng)濟(jì)效益較好的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，因此，這些領(lǐng)域農(nóng)產(chǎn)品有效供給可以通過市場機(jī)制的充分發(fā)揮來解決。在政府財政實力一定的前提下，政府的財政支出存在此增彼賬的關(guān)系，如果把部分財政資金投入到政府的職責(zé)范圍之外的領(lǐng)域，必然降低了財政資金的使用效率。

政府實施農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼是配置資源的手段和方式，但是政府實施農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的目標(biāo)以及職責(zé)范圍如果沒有得到依法合理的劃分，就有可能扭曲農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的資源配置。正如張守文所說：“事實上，政府的資源配置能力很強(qiáng)，如不依法限制則可能扭曲市場配置”。

農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼扭曲市場配置資源主要表現(xiàn)在以下方面：獲得農(nóng)業(yè)財政補(bǔ)貼的市場主體缺乏了市場正當(dāng)競爭、優(yōu)勝劣汰的壓力，導(dǎo)致其不采取推動技術(shù)進(jìn)步和管理創(chuàng)新的措施，不能提高產(chǎn)品和服務(wù)質(zhì)量，降低了市場機(jī)制有效配置資源的效率。甚至產(chǎn)生權(quán)力尋租，有些農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)項目就是為了騙取國家財政補(bǔ)貼資金而設(shè)立。如果政府職能不清或不當(dāng)膨脹，就會使其配置范圍和領(lǐng)域大為擴(kuò)張，從而擠壓市場配置，因此，在法律上限定政府職能和限制政府權(quán)力非常必要。

總之，應(yīng)當(dāng)把國家農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的目標(biāo)、目的限定在經(jīng)濟(jì)效益較差，同時對國計民生有重大作用的糧食種植等農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)之內(nèi)，對于非糧種植等經(jīng)濟(jì)效益較好的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮市場機(jī)制的調(diào)節(jié)作用。這樣才能實現(xiàn)有關(guān)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的政府權(quán)力和義務(wù)的合理配置，清晰劃分農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的目標(biāo)，提高農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼資金的使用效率。

（二）農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼法律制度需合理劃分中央和地方的事權(quán)及支出責(zé)任農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的法律制度沒有合理劃分與農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的相關(guān)的中央和地方的事權(quán)及支出責(zé)任，其本質(zhì)就是在中央和地方政府之間與農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼相關(guān)的權(quán)利和義務(wù)配置的不合理。其直接后果就是中央和地方職責(zé)劃分不清，導(dǎo)致了應(yīng)由中央政府負(fù)責(zé)與農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼支持相關(guān)的事權(quán)及支出責(zé)任過多地留給地方政府，應(yīng)由地方政府負(fù)責(zé)的而地方政府基于財力和地方局部利益的考量，缺乏對農(nóng)業(yè)支持的動力。最終結(jié)果就是農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼財政資金對農(nóng)業(yè)支持力度的不足，以及農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼不能有效地化解農(nóng)民的種糧風(fēng)險，農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力不高，農(nóng)民種糧積極性較低。

農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼是財政支出的一種形式，財政支出實質(zhì)上是對公有財產(chǎn)的處分，目的是提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力、保障農(nóng)民的收入水平，實現(xiàn)糧食等農(nóng)產(chǎn)品的有效供給。中央和地方政府應(yīng)當(dāng)在法律的框架內(nèi)謹(jǐn)慎、合理地使用財政資金，確保公共財政資金能夠發(fā)揮有效用途。提高公共財政資金的有效用途，需要合理劃分中央和地方的事權(quán)及支出責(zé)任。要合理劃分中央和地方的事權(quán)及支出責(zé)任，首先要明確劃分中央和地方事權(quán)及支出責(zé)任的原則和標(biāo)準(zhǔn)。國家機(jī)構(gòu)事權(quán)及支出責(zé)任也可稱作國家機(jī)構(gòu)的職權(quán)，在我國憲法第三條中規(guī)定了劃分中央和地方國家機(jī)構(gòu)職權(quán)的基本原則，即中央和地方的國家機(jī)構(gòu)職權(quán)的劃分，遵循在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，充分發(fā)揮地方的主動性、積極性的原則。對于事權(quán)支出責(zé)任的劃分的原則和標(biāo)準(zhǔn)，我國的有關(guān)專家和學(xué)者都有論述，如人民大學(xué)徐陽光副教授所言：事權(quán)及支出責(zé)任相適應(yīng)在縱向?qū)用娴囊?，須根?jù)事務(wù)的外部性、信息復(fù)雜程度和激勵相容原則來確定上下級政府之間的事權(quán)劃分，明晰各級政府的支出責(zé)任。又如中國社會科學(xué)院的研究員楊志勇所言：中央和地方事權(quán)通行的劃分標(biāo)準(zhǔn)有二：一是事權(quán)的影響范圍；二是事權(quán)的重要程度。筆者認(rèn)為認(rèn)為中央和地方事權(quán)及支出責(zé)任的劃分除了遵循在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，充分發(fā)揮地方的主動性、積極性的基本原則之外，還應(yīng)該考慮具體事務(wù)的外部性和地域管理信息優(yōu)勢等。除此之外，對于與農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼有關(guān)的事權(quán)及支出責(zé)任的劃分還可以借鑒其他國家的經(jīng)驗，如美國在各級政府之間劃分支出責(zé)任主要遵循“受益原則”和“效率原則”。

農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼法律制度需協(xié)調(diào)好中央和地方的事權(quán)及支出責(zé)任，使中央和地方政府之間在有關(guān)促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展方面的權(quán)利和義務(wù)的配置合理平衡，除了要明確劃分中央和地方事權(quán)及支出責(zé)任的基本原則和標(biāo)準(zhǔn)外，還要在此基礎(chǔ)上分析農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼有關(guān)事項當(dāng)中那些應(yīng)當(dāng)是中央的事權(quán)及支出責(zé)任，那些是地方的事權(quán)及支出責(zé)任。筆者認(rèn)為在農(nóng)業(yè)的財政支出補(bǔ)貼的事項中，對國家糧食安全具有重要直接保障作用的事權(quán)及支出責(zé)任應(yīng)當(dāng)屬于中央政府，除此之外的財政支出補(bǔ)貼應(yīng)當(dāng)屬于地方政府的責(zé)任和義務(wù)。

對國家糧食安全具有重要直接保障作用的事權(quán)及支出責(zé)任應(yīng)當(dāng)由中央政府履行的必要性體現(xiàn)在以下幾個方面；從遵循中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，發(fā)揮地方的主動性和積極性來看，地方政府缺乏支持糧食生產(chǎn)的主動性和積極性，因此，對于保障國家糧食安全的財政資金的補(bǔ)貼力度不足。地方政府缺乏支持糧食生產(chǎn)的主動性和積極性的原因有：首先，在地方政府的支出責(zé)任較重的背景下，對不能創(chuàng)造財政收入的產(chǎn)業(yè)缺乏支持的動力。2013 年我國公共財政預(yù)算中央本級支出只占全國財政支出的 14.6%，地方財政支出占全國財政支出的 85.4%，地方的財政支出責(zé)任較重。2006 年農(nóng)業(yè)稅條例廢止之后，發(fā)展糧食生產(chǎn)對地方財政收入沒有任何直接作用，同時糧食種植產(chǎn)業(yè)的經(jīng)濟(jì)效益比較低，對于提高農(nóng)民收入，改善民生的作用效用不大，因此，地方財政往往投入到經(jīng)濟(jì)效益較好、能夠創(chuàng)造更多財政收入的領(lǐng)域或者對于改善地方民生有明顯作用的領(lǐng)域。其次，主政地方的政府官員通常認(rèn)為，就算本地不產(chǎn)糧食，只要地方的經(jīng)濟(jì)發(fā)展了，老百姓的收入增加了，同樣可以在市場上買到糧食，同樣有飯吃。

從“受益原則”來看，由于糧食種植本身具有較強(qiáng)的正外部性，同時在交通運輸條件和儲藏條件改善的背景下，某一地區(qū)生產(chǎn)的糧食其他地區(qū)同樣可以享用和收益，糧食種植的受益范圍不再限定在某個區(qū)域內(nèi)。從“效率原則”，要求政府在提供保障國家糧食安全的公共服務(wù)安全時，應(yīng)當(dāng)由成本較低的機(jī)構(gòu)和組織來提供，但適用“效率原則”的前提是該級政府具有提供公共服務(wù)的主動性和積極

性，如果地方政府在保障國家糧食安全的事權(quán)上沒有主動性和積極性，那么由地方政府履行保障國家糧食安全的支出責(zé)任的效率將會大大降低。除此之外，糧食安全是國家安全的重要組成部分，在 2015 年通過的《國家安全法》中第二十二條規(guī)定了國家健全糧食安全保障體系，保護(hù)和提高糧食綜合生產(chǎn)能力，保障糧食供給和質(zhì)量安全等有關(guān)國家糧食安全的內(nèi)容?！秶野踩ā钒鸭Z食安全提到國家安全的高度，維護(hù)國家安全是中央政府應(yīng)當(dāng)履行的職責(zé)，同時，針對當(dāng)前我國中央和地方事權(quán)及支出責(zé)任配置不合理現(xiàn)狀，十八屆三中全全會提出了要適度加強(qiáng)中央事權(quán)和支出責(zé)任，把國防、外交、國家安全、關(guān)系全國統(tǒng)一市場規(guī)劃和管理等作為中央事權(quán)。

2014 年 12 月 31 日國務(wù)院制定《關(guān)于建立健全糧食安全省長責(zé)任制的若干意見》，2015 年 11 月 03 日國務(wù)院辦公廳印發(fā)《糧食安全省長責(zé)任制考核辦法》，在該辦法中規(guī)定了省級政府在耕地保護(hù)、提高糧食生產(chǎn)能力、落實和完善糧食扶持政策等方面的責(zé)任。筆者認(rèn)為依據(jù)事權(quán)及支出責(zé)任劃分的原則，從地方政府的積極性、以及“受益原則”來看，該政策加重了地方政府責(zé)任，可能實施效果將會降低。

中央政府負(fù)責(zé)對于保障國家糧食安全的事權(quán)及支出責(zé)任，不但包括良種補(bǔ)貼、農(nóng)資綜合補(bǔ)貼等農(nóng)業(yè)支持責(zé)任，還應(yīng)負(fù)責(zé)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)業(yè)科技服務(wù)等提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力責(zé)任。盡管中央政府在負(fù)責(zé)支農(nóng)事權(quán)及支出責(zé)任方面，可能具有地域信息管理的劣勢，但是，可以通過指定獨立于地方政府對中央政府直屬部門來負(fù)責(zé)，這樣既提高了中央財政支農(nóng)的效率，也減輕了地方政府的財政負(fù)擔(dān)。

總之，通過在法律層面上把對于保障國家糧食安全具有重要直接作用的事權(quán)及支出責(zé)任劃分給中央，使中央和地方政府在促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展方面的權(quán)利和義務(wù)的配置處于合理狀態(tài)，使農(nóng)業(yè)發(fā)展中的矛盾和問題得以化解，促進(jìn)農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力的提高，更好地保障國家糧食安全。

二、完善農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼其他方面的建議

（一）完善糧食種植業(yè)的風(fēng)險損失補(bǔ)貼

從前面部分的論述當(dāng)中得出實施農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的根本目標(biāo)是維護(hù)國家的糧食安全，而保持糧食種植業(yè)健康持續(xù)發(fā)展是維護(hù)國家糧食安全的關(guān)鍵。影響糧食種植業(yè)的持續(xù)健康發(fā)展的因素除了農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施水平、農(nóng)業(yè)科技服務(wù)水平之外，還有用于糧食生產(chǎn)的勞動力和土地是否充足。勞動力是否愿意投入到糧食種植業(yè)，主要看糧食種植業(yè)的效益，糧食種植業(yè)的風(fēng)險損失是關(guān)系到糧食種植業(yè)的效益。要提高糧食種植業(yè)的效益就要求農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼能夠有效合理分擔(dān)糧食種植業(yè)的自然風(fēng)險和市場風(fēng)險。如果農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼不能合理地降低糧食種植業(yè)的風(fēng)險農(nóng)村青壯年勞動力和土地將會流向非糧領(lǐng)域。

從前面部分的調(diào)研資料中我們看出，農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼不能合理地降低糧食種植業(yè)的自然風(fēng)險和市場風(fēng)險。完善我國農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼可以學(xué)習(xí)和借鑒美國的經(jīng)驗，2014 年美國通過新的農(nóng)業(yè)法案實施農(nóng)產(chǎn)品價格損失計劃、農(nóng)業(yè)經(jīng)營風(fēng)險覆蓋計劃，農(nóng)業(yè)災(zāi)害援助等方面保障農(nóng)民的收入水平。

篇10

一是開展面上工作的調(diào)研。主要是根據(jù)**黨委提出的學(xué)習(xí)實踐活動需要重點解決的問題和**同志在全區(qū)深入學(xué)習(xí)實踐科學(xué)發(fā)展觀活動動員大會講話精神，在集中學(xué)習(xí)基礎(chǔ)上按照職責(zé)分工由局黨委領(lǐng)導(dǎo)班子成員帶隊，深入基層和聯(lián)系點，著重圍繞深化全區(qū)糧食流通體制改革、促進(jìn)全區(qū)現(xiàn)代糧食流通產(chǎn)業(yè)發(fā)展、確保全區(qū)糧食安全和加強(qiáng)糧食工作隊伍建設(shè)等糧食系統(tǒng)重大問題進(jìn)行調(diào)研。通過廣泛聽取意見建議，初步梳理出我區(qū)在糧食科學(xué)發(fā)展上存在的突出問題，提出對策措施，更好地從理論和實踐上加深對貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀的認(rèn)識，為深入開展思想討論、搞好分析檢查和整改落實打好基礎(chǔ)。

二是開展學(xué)習(xí)貫徹黨的十七屆三中全會精神的專題調(diào)研。按照**黨委學(xué)習(xí)貫徹黨的十七屆三中全會精神的安排部署，圍繞十七屆三中全會《決定》提出的確保國家糧食安全的基本要求、總體思路和重大舉措，結(jié)合我區(qū)糧食工作實際，深入了解當(dāng)前糧食安全面臨的新情況新問題，提出在體制機(jī)制方面保障**糧食安全、保護(hù)農(nóng)民種糧積極性的對策措施；研究如何抓住國家實施糧食戰(zhàn)略工程等重大舉措的有利時機(jī),在糧食產(chǎn)業(yè)項目建設(shè)上特別是推進(jìn)國家糧食后備基地方面積極爭取國家支持,提出促進(jìn)糧食增產(chǎn)、農(nóng)民增收、產(chǎn)業(yè)發(fā)展相協(xié)調(diào)的意見建議。

二、調(diào)研方式和要求

通過實地考察、現(xiàn)場觀摩、召開各種層次座談會等方式進(jìn)行調(diào)研，廣泛征求各方面意見建議。重點要開好三個座談會：一是召開綜合座談會，了解掌握總體情況，聽取各地糧食部門對**糧食局貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀方面的意見建議；二是召開有關(guān)方面座談會，對一些重點問題進(jìn)行調(diào)研座談,梳理存在的突出問題,多方面聽取意見建議;三是召開專題座談會,根據(jù)局領(lǐng)導(dǎo)各自分工側(cè)重了解相關(guān)方面影響和制約糧食科學(xué)發(fā)展的突出問題和措施辦法。

在深入調(diào)研的基礎(chǔ)上，要集中梳理各個方面的調(diào)研情況、存在的問題、提出的對策措施，形成《關(guān)于促進(jìn)**現(xiàn)代糧食流通產(chǎn)業(yè)發(fā)展的若干意見》，明確提出全區(qū)現(xiàn)代糧食流通產(chǎn)業(yè)發(fā)展的方向、目標(biāo)、原則、任務(wù)、政策保障和實施措施，積極探索發(fā)展我區(qū)現(xiàn)代糧食流通產(chǎn)業(yè)的路子。

三、調(diào)研分組和時間安排

調(diào)研分三個組進(jìn)行。第一組**同志牽頭，**、**同志和辦公室、產(chǎn)業(yè)發(fā)展處、軍糧供應(yīng)辦公室參加,赴**、**、**、**、**調(diào)研。第二組**提同志牽頭，折為民和財務(wù)會計處、儲備基建處、政策法規(guī)處參加，赴**、**、**、**、**調(diào)研。第三組**同志牽頭，***同志和購銷市場調(diào)控處、政策法規(guī)處、監(jiān)督檢查處參加，赴**、**、**、**、**市調(diào)研。