“農村土地產權制度調研”是中心今年的重點調研課題。調研的地區(qū)為上海和山西?，F(xiàn)就在上海的調研情況匯報如下。

上海是全國城市化速度較快、程度較高的地區(qū)之一。上海在城市化過程中，農村土地無論從管理還是經營，都發(fā)生了很大的變化。盡管它的特點鮮明，可比性不十分突出，但還是有許多方面因其大膽的探索而走在了全國的前面。其中的經驗與教訓自然十分寶貴。這也是我們選擇上海的原因之一。

因時間關系，調研組用四天（6月5-8日），走訪了市國土資源局和幾個典型區(qū)域：浦東新區(qū)（基本城市化地區(qū)）、崇明縣（基本農業(yè)區(qū)）和閔行區(qū)莘莊鎮(zhèn)（正在城市化之中的區(qū)域）。在各個調研點，基本圍繞“城市化過程中集體土地產權的變化”這個主題，與市、區(qū)、縣的土地和農委等相關部門管理人員，以及區(qū)、縣、鎮(zhèn)、村的有關干部代表進行座談，了解了一些情況和問題，形成了一些初步的看法和建議，供研究討論（下文中所有數(shù)據(jù)僅供參考）。

一、高速的城市化

上海的高速城市化過程，已為大家所知。建國初82平方公里的市區(qū)，到70年代為140多平方公里，90年代是280平方公里，新世紀初隨著浦東建設，達到400平方公里。

城市化進程對農村而言，首先是使得農村的基礎組織形態(tài)發(fā)生巨大變化。*年時，有3000多個行政村，目前到了1700個。鄉(xiāng)鎮(zhèn)從200個到了112個。將來的格局是向“*”努力，即一個中心區(qū)約660平方公里，9個區(qū)縣，60個鎮(zhèn)，600個中心村。前兩項基本成型，后兩項有待時日，難度不小。例如鎮(zhèn)目前還有103個，自然村有38000多，遷并難度極大。由于農村宅基地分散，土地利用率較低，年起，上海市鼓勵已經進入城鎮(zhèn)的村民將宅基地讓出給農村集體經濟組織，以便復墾或它用。后來政府進一步提出一個“宅基地置換”的辦法，正在試點，目的是集約用地，增加城市化進程中的土地供應。通過14個試點看，農民對這項工作十分歡迎，相關政府的積極性則開始下降。原因不復雜：主要是政府在集約土地后的收益不足以平衡基本的投入。投入主要包括：為參與置換的農民蓋房和辦妥社保（這是農民歡迎的關鍵所在），另外有些土地需要復墾。

社會主義國家土地產權制度的創(chuàng)設，是同其經濟、政治、文化、法律制度創(chuàng)設緊密相連的，其創(chuàng)設變動的歷史包含在社會主義建設曲折歷程之中。從社會主義理論與實踐看，如何尋找社會主義土地公有制及其公有產權的實現(xiàn)形式，是社會主義理論在發(fā)展中國家的實踐難題，是農業(yè)國實現(xiàn)經濟起飛、邁入工業(yè)化與現(xiàn)代化的新課題，也是中國在“二元經濟”轉型期，實現(xiàn)國內與國際資源的優(yōu)化配置，應對國內與國際兩個市場的激烈競爭，回應傳統(tǒng)土地公有產權模式對于農村社會生產力“驅動不足”的新挑戰(zhàn)。因此，對于土地產權制度創(chuàng)設的特點進行客觀評價具有重大的現(xiàn)實意義。

土地產權制度功能質的規(guī)定性

現(xiàn)代土地產權制度的功能，其本質在于，土地產權制度規(guī)范所確認、調整、保障一定的土地資源配置經濟關系，及其效率與效益。即通過這種制度規(guī)范、引導、調整、保護經濟主體合理開發(fā)和利用土地資源，使企業(yè)家（包括農民）有效發(fā)揮與土地等生產資料和其他資源優(yōu)化配置，以提高土地產出率、勞動生產率和投資收益率，解放和發(fā)展社會生產力，促進社會文明進步。因此，我們應該從實現(xiàn)農村小康社會目標出發(fā)，以新視角分析土地產權制度功能的發(fā)展。

作為市場經濟條件下的土地產權制度功能，具有現(xiàn)代性、開放性、發(fā)展性等特點，是傳統(tǒng)土地產權制度功能在開放條件下的繼承和發(fā)展。其表現(xiàn)在。

1、明晰產權的功能。首先，解決的是對土地及土地產品的歸屬權（所有權）、控制權（持有產權），明晰其歸屬控制的性質、范圍與秩序。其次，創(chuàng)設對土地及土地產品的利用權（承租權、承包權、轉包權），明晰其利用的性質、范圍和秩序。其三，憑借對土地及土地產品的歸屬權、控制權、利用權通過不同形態(tài)的交易流轉，以滿足個人、集團及國家不同的消費需求與投資需求。其四，為了避免歸屬權、控制權“長臂”導致資源配置效率低下，或頻頻引發(fā)交易中的“尋租”、機會主義行為等交易風險、交易不確定性問題增多，交易成本無控制增長的狀況，必須借助國家的力量，通過制定一套科學的制度與規(guī)則，使土地及土地產品資源的配置達到效率與效益最大化。

2、激勵約束的功能。根據(jù)現(xiàn)代市場經濟的需要，在堅持土地國有、農民集體所有前提下，按照公平與效率結合原則，對農民賦予土地控制權———即土地持有產權（根據(jù)社會主義性質的決定論不宜賦予其所有權），其實質上是國家稟賦農民一種“恒定”（根據(jù)現(xiàn)代人們平均壽命可確定相應的持有產權周期）的“資本產權”。這種土地產權制度功能安排既遵循了參與約束原則，又遵循了激勵相容約束原則，同時考慮到了勞動努力之外的因素對土地產品產量的影響程度，在對土地持有產權取得、利用、轉讓、繼承、處分、擔?；蛑脫Q成股權、期權等權利變更與組合的若干經濟、民事場合，既可能減少交易成本，又降低權利變更場合中的摩擦成本，因而更具有科學性、嚴密性。

AnalysisontheProblemsofInstitutionalDisequilibrium.ofChina’sCurrentFarmlandProperty

TheSecondTheoreticalDepartmentsofNanjingInstitutePoliticsofPLANanjingJiangsuProvince

摘要：制度非均衡是由制度供給和制度需求不一致引起的，主要表現(xiàn)為制度供給不足和制度供給過剩。制度創(chuàng)新的成本、收益、制度選擇集合的改變等有可能促使制度非均衡的出現(xiàn)。憲法秩序、現(xiàn)存制度安排、制度設計成本、現(xiàn)有知識積累、實施新安排的預期成本、制度變遷方式等外部因素可能會使制度非均衡長期存在。本文運用西方新制度經濟學的方法來分析我國現(xiàn)行農村土地產權制度的非均衡，認定我國既定農村土地產權制度結構明顯存在著制度有效供給不足和無效供給過度的非均衡性，制約農業(yè)的發(fā)展，而這恰恰是制度創(chuàng)新的誘致因素。

關鍵詞：制度均衡；制度非均衡；制度供給不足；制度供給過剩；農村土地產權制度

Abstract:Institutionaldisequilibriummeansthatinstitutionssuppliedandinstitutionsdemandedarenotinbalance.Itcanbedividedintoinstitutionalsupplyshortageandinstitutionalsupplyexcess.Changesininstitutionalcost,profitandthesetofinstitutionalchoicemaycausesomeinstitutionsintodisequilibrium.moreover，institutionaldisequilibriamaybemadetobepersistentbythefollowingfactorssuchasconstitutionorder,existinginstitutionalarrangement,institutionaldesigncost,lackofsocialscienceknowledge,theexpectingcostofpracticinginstitution,theinstitutionalinnovationmethod.ThispapermainlyusestheoriesoftheNewInstitutionalEconomicstoanalysisproblemsofinstitutionaldisequilibrium.ofChina’scurrentfarmlandpropertyandassurethatChina’scurrentfarmlandpropertyinstitutioninnotinbalance,whichhinderthedevelopmentofouragriculture,thisisexactlythecauseofinstitutionalinnovation.

Keyword:InstitutionalEquilibrium；InstitutionalDisequilibrium；InstitutionalSupplyShortage；InstitutionalSupplyExcess；FarmlandPropertyInstitution

認為能夠遵照人的意愿而控制社會進化過程，這似乎是一種奢望。[1]

一、分析框架

本文用制度經濟學的概念和分析框架，對1949—1998年50年間中國土地產權制度[2]變遷作以系統(tǒng)的分析和闡述。制度變遷理論告訴大家，制度安排（institutionalarrangement）總是由起始時的均衡態(tài)勢向非均衡態(tài)勢過渡的，即均衡是暫時的，而非均衡則是常態(tài)；非均衡的出現(xiàn)預示著制度創(chuàng)新和制度變遷，制度變遷（institutionalchange）分為誘致性制度變遷（inducedchange）和強制性制度變遷（compulsivechange）。結合我們討論的主題——土地產權制度，每次土地產權制度非均衡都會引起產權的重組。

制度非均衡（institutionalnon-equilibrium）及變遷理論構成了本論文的主要架構。我們將1949—1998年以來的土地產權制度變遷看作是由制度均衡到非均衡而引起變遷的過程。1949年前的土地制度安排相對于新掌握政權的共產黨要“實現(xiàn)耕者有其田”的政治意志來說，是非均衡的，于是便開始了1952年的。而此后的以家庭為單位的小農經濟相對于工業(yè)化等的制度安排，又顯得非均衡。于是，強制性制度變遷——集體化便隨之而到。1958年以后的制度安排，并沒有使它的創(chuàng)制者如愿以償。制度的非均衡依然顯現(xiàn)，60年代初的痛苦經歷教育了農民及政府必須在現(xiàn)行制度安排之外尋找生存機會，來自底層的制度創(chuàng)新——“包產到戶”又引起短暫的誘致性制度變遷。然而由于意識形態(tài)、統(tǒng)治者的有界理性和政治偏好等的作用使得這一短暫調整的流產，于是強制性制度變遷得以重演：體制得以保留。低下的n集體經濟效率的長期徘徊，引起農民的再次“反抗”，在現(xiàn)存的制度安排下，已不能滿足農民收益的要求，他們不得不在現(xiàn)存的國家認可的制度安排的邊界之外尋找能最大限度地滿足自己利益要求的制度安排。有了60年代初期的經驗，“包產到戶”作為制度選擇集合中一個又應運而生，于是又一波誘致性制度變遷的到來，即70年代末始于安徽鳳陽小崗梨園村的家庭聯(lián)產承包責任制。然而，故事并不因此而結束，家庭聯(lián)產承包責任制的制度安排又引起新的非均衡、制度創(chuàng)新及產權的重組。

二、：強制性制度變遷及其社會、經濟績效

（一）強制性制度變遷及其經濟社會績效

一.引論：歷史的回顧

我國的土地制度，在新中國建立前的漫長的封建社會時期，隨著各個朝代的更替，呈現(xiàn)周期性變化。每個王朝新建之初，統(tǒng)治者一般都采取鼓勵自耕農發(fā)展的政策：隨著社會經濟的發(fā)展，土地兼并日益嚴重，土地被集中于大小封建地主的手中，此時社會矛盾會逐步激化，統(tǒng)治者就會進行一系列的土地制度調整。在此過程中，形成了較為完整和有效的永佃制和押租制。

新中國建立后，進行了，廢除了地主階級封建剝削的土地所有制，實行農民的土地私有制，借以解放農村生產力，發(fā)展農業(yè)生產。將所有征收和沒收的土地及其他生產資料統(tǒng)一、公平合理地分配給無地少地及缺乏其他生產資料的貧苦農民所有。之后1952年的大規(guī)模的初級農業(yè)合作社運動在承認土地私有權的前提下，將使用權由個人使用變?yōu)榧w共同使用。而到了1955年，開始推行的高級社和化運動，把農民土地私有、集體統(tǒng)一經營使用的土地制度改革為集體統(tǒng)一所有、統(tǒng)一經營的土地制度，也就是“三級所有、隊為基礎”的制度。在當時生產力水平還很低的條件下，這種制度缺乏多樣性和靈活性，無法調動廣大農民的積極性。

自1978年秋起，土地家庭聯(lián)產承包責任制經歷了農民自發(fā)到國家逐步承認的過程，最終在1984年基本完成在全國范圍內的推行。家庭聯(lián)產承包制雖然沒有改變土地的所有權性質，但在土地的使用權方面卻發(fā)生了實質性的變化。農產通過承包方式獲得了獨立經營集體土地的權力，他們雖然沒有土地所有權，但擁有土地產出的大部分勞動產品的所有權；在農業(yè)生產領域中，農戶成為獨立的和完整的經濟核算單位，他們獲得了對自己勞動力的支配權，激發(fā)了農民的生產積極性，農業(yè)產量迅速上升，農民收入大幅度提高，1997年農村居民家庭人均純收入為2090元，比1978年增加14倍，數(shù)百萬農產在80年代擺脫了貧困。

土地承包經營使農用土地實現(xiàn)了“兩權分離”，土地的所有權和承包經營權可以分別歸屬于集體和農民兩個不同的主體，使原來“一切土地權利歸集體”的“單一產權”體制，轉變?yōu)榧w擁有土地所有權，農戶享有土地承包經營權的“二元產權”體制。這種體制使農民對土地有了的強烈歸屬感，激起了農民長久利用、集約利用土地的積極性。由于可以明確預知和享受自己承包土地上的勞動產品，農民付出的勞動就與勞動報酬直接對應起來，充分體現(xiàn)了“多勞多得”的按勞分配原則，使農民在土地上生產的熱情空前提高。

回顧歷史，我們可以清楚地看到，無論什么時期，土地制度的調整都會對整個農業(yè)生產帶來巨大的影響，土地制度究竟是阻礙還是推動農業(yè)的發(fā)展，關鍵在于它是否適應農業(yè)生產力水平和農業(yè)這一產業(yè)的特點。

摘要：從制度內在矛盾運動的角度看，產權制度變遷是一個從均衡到非均衡再到新的均衡的動態(tài)過程。我國農村土地家庭聯(lián)產承包責任制的建立曾取得過較好的歷史績效，實現(xiàn)了一定時期內的制度均衡；但隨著我國改革進程的不斷深入及經濟社會環(huán)境的變化，農村土地家庭聯(lián)產承包責任制也日益暴露出諸多缺陷，家庭聯(lián)產承包責任制下的土地規(guī)模碎化、農地產權邊界的模糊性、農地產權的凝固性說明這一制度安排的非均衡的出現(xiàn)并日益加劇，同時也昭示了我國農地產權制度進一步變遷的路徑：構建邊界清晰的、流轉規(guī)范的農地產權制度。

關鍵詞：農地產權制度；家庭聯(lián)產承包責任制；變遷

土地是農業(yè)生產的基本要素和農民生存的根本保障，優(yōu)化農地資源配置、提高農地資源利用效率，對農業(yè)發(fā)展、農民增收和農村經濟的增長具有十分重要的現(xiàn)實意義。長期以來，我國“三農”問題的解決一直受到來自自然、技術、經濟、社會及制度等諸多因素的影響和制約，特別是隨著新制度經濟學的發(fā)展及其在我國研究的深入，人們愈加認識到制度尤其是產權制度對于經濟發(fā)展的重要性。自十一屆三中全會以來，我國逐步建立和實施了以家庭聯(lián)產承包經營責任制為主要內容農地產權制度，取得了較好的歷史績效，給我國農村經濟的發(fā)展注入了新的活力。但隨著改革的不斷深入及經濟社會環(huán)境的變化，以家庭聯(lián)產承包責任制為主要內容的農地產權制度的缺陷日益顯露，成為我國農地產權制度進一步變遷的內在依據(jù)。鑒于此，筆者首先以相關的產權理論為基礎、從矛盾辯證運動的視角闡釋產權制度變遷理論，形成產權制度變遷的理論范式；其次，以產權制度變遷的理論范式為分析工具，對我國現(xiàn)行農地產權制度存在的問題進行透析；最后，提出我國未來農地產權制度變遷的路徑選擇。

一、產權制度變遷理論范式：基于制度內在矛盾運動分析視角

(一)相關概念界定

1．產權制度概念界定

摘要：從制度內在矛盾運動的角度看，產權制度變遷是一個從均衡到非均衡再到新的均衡的動態(tài)過程。我國農村土地家庭聯(lián)產承包責任制的建立曾取得過較好的歷史績效，實現(xiàn)了一定時期內的制度均衡；但隨著我國改革進程的不斷深入及經濟社會環(huán)境的變化，農村土地家庭聯(lián)產承包責任制也日益暴露出諸多缺陷，家庭聯(lián)產承包責任制下的土地規(guī)模碎化、農地產權邊界的模糊性、農地產權的凝固性說明這一制度安排的非均衡的出現(xiàn)并日益加劇，同時也昭示了我國農地產權制度進一步變遷的路徑：構建邊界清晰的、流轉規(guī)范的農地產權制度。

關鍵詞：農地產權制度；家庭聯(lián)產承包責任制；變遷

土地是農業(yè)生產的基本要素和農民生存的根本保障，優(yōu)化農地資源配置、提高農地資源利用效率，對農業(yè)發(fā)展、農民增收和農村經濟的增長具有十分重要的現(xiàn)實意義。長期以來，我國“三農”問題的解決一直受到來自自然、技術、經濟、社會及制度等諸多因素的影響和制約，特別是隨著新制度經濟學的發(fā)展及其在我國研究的深入，人們愈加認識到制度尤其是產權制度對于經濟發(fā)展的重要性。自十一屆三中全會以來，我國逐步建立和實施了以家庭聯(lián)產承包經營責任制為主要內容農地產權制度，取得了較好的歷史績效，給我國農村經濟的發(fā)展注入了新的活力。但隨著改革的不斷深入及經濟社會環(huán)境的變化，以家庭聯(lián)產承包責任制為主要內容的農地產權制度的缺陷日益顯露，成為我國農地產權制度進一步變遷的內在依據(jù)。鑒于此，筆者首先以相關的產權理論為基礎、從矛盾辯證運動的視角闡釋產權制度變遷理論，形成產權制度變遷的理論范式；其次，以產權制度變遷的理論范式為分析工具，對我國現(xiàn)行農地產權制度存在的問題進行透析；最后，提出我國未來農地產權制度變遷的路徑選擇。

一、產權制度變遷理論范式：基于制度內在矛盾運動分析視角

(一)相關概念界定

1．產權制度概念界定

摘要：近年來，隨著社會經濟發(fā)展水平的不斷提高，農村經濟發(fā)展的重要性愈加凸顯。順應現(xiàn)階段市場經濟發(fā)展新形勢，積極推進農村經濟改革，對于保證農村工作發(fā)展、促進經濟發(fā)展效率提高具有極為重要的現(xiàn)實意義。集體產權制度作為農村改革工作的重點內容，以農村土地確權促進集體產權制度改革工作的開展，可以快速提升農民經濟收益，推動農村經濟發(fā)展。立足于目前農村改革工作的基本狀況，對農村土地確權與集體產權制度改革的關系、促進作用及具體的解決措施進行了分析和探討。

關鍵詞：農村土地確權；集體產權制度；農村改革

從當前農村改革工作的基本狀況來看，農村土地確權與農村集體產權制度改革息息相關，都是提升現(xiàn)階段農村地區(qū)經濟發(fā)展水平的重要前提。特別是黨的十八屆三中全會以來，隨著深化改革工作不斷推進，“發(fā)展壯大集體經濟”“保障農民集體經濟組織成員權利，積極發(fā)展農民股份合作”等越來越成為農村發(fā)展工作的重點。由此可見，以農村土地確權促進集體產權制度改革充分發(fā)揮了二者在農村改革上的重要性，有利于提高現(xiàn)階段農村經濟發(fā)展的內在活力，為實現(xiàn)當前農村社會經濟的長遠發(fā)展提供支撐。

1農村土地確權與集體產權制度改革的關系

基于近年來社會經濟發(fā)展及農村改革工作的需要，在原有的以公有制經濟為主體、多種所有制經濟共同發(fā)展的基本經濟體制基礎上對農村土地產權制度進行改革，是大勢所趨，是提高現(xiàn)階段農村發(fā)展水平的重要舉措。農村地區(qū)較為落后，農民人口基數(shù)大，且一直存在較為明顯的公共產權不清、責任不明等問題，嚴重影響了當前市場經濟體系下農村發(fā)展工作的順利推進。因此，解決好農業(yè)、農村和農民問題一直是當前建設與發(fā)展工作的重點，農民在收入及產權等方面的分配與管理問題也成為了相關部門關注的主要內容。在當前市場經濟體系不斷完善的背景下，提高農民種植農作物之外的收益，特別是土地及其他使用價值較高的資產承包收益，成為了目前農村經濟發(fā)展的主要方面。更為重要的是，目前在農村發(fā)展工作中土地產權不清、產權責任不明及農村土地產權擁有者模糊等問題直接限制了改革措施的準確實施。同時，農村外出務工人員增加，農村人口流動性加強，也明顯加大了農村土地制度溝通與改革的整體難度，不利于現(xiàn)階段農村地區(qū)的長遠發(fā)展。綜上，為理清農村土地確權與集體產權制度改革之間的關系，要明確土地產權界限與劃分標準，進一步強化土地確權作為土地產權的基礎性地位，以農村土地確權促進農村土地產權清晰化，最終對集體產權制度改革工作起到良好的輔助作用[1]。

2農村土地確權對集體產權制度改革的促進作用

隨著我國社會主義市場經濟的發(fā)展，企業(yè)制度、住房制度、金融制度和土地使用制度等各項改革的深化，土地已進入經濟活動的中心，人們對維護自身土地權益的意識日益提高。雖然集體土地產權制度建設還不盡完善，集體非農建設用地流轉在法律上還不完備，但在市場經濟實踐中，對集體土地產權的流轉，權能的實現(xiàn)，維護農民合法權益的呼聲越來越高。事實上，受各種因素的影響，目前農村集體非農建設用地使用權私下、變相的轉讓大量存在，不僅嚴重損害了國家、集體利益，導致了土地利用的混亂，影響了土地市場的正常秩序，而且造成了土地產權關系不清，交易的不安全，給農村的穩(wěn)定帶來了隱患。為此，研究和完善集體土地產權制度建設，規(guī)范集體非農建設用地流轉機制已成為新形勢下我國土地管理事業(yè)的又一重要課題。本文旨在通過集體土地產權制度建設的現(xiàn)狀分析和探討，對集體土地產權制度建設和非農建設用地的流轉管理談點粗淺認識。

一、產權制度建設是規(guī)范集體建設用地流轉的基礎

集體非農建設用地流轉是圍繞集體土地產權這個核心內容展開的。土地產權關系明晰、權能明確是集體建設用地使用權流轉有序進行的前提條件。

綜觀我國國有土地使用制度改革，始終是圍繞土地產權制度建設進行的。我國1982年《憲法》規(guī)定：“城市的土地屬于國家所有，農村和郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于集體所有，宅基地和自留地，也屬于集體所有”。在法律上明確了土地所有權的國家所有制和集體所有制，同時規(guī)定“任何組織或者個人不得侵占、買賣、出租或者以其他形式非法轉讓土地”。此后，隨著中國經濟體制的改革，土地的經濟價值得到重新認識。在市場機制的作用下，土地使用者迫切需要更多的權利以促進土地的流動，對此，1988年《憲法》確定了：“土地使用權可以依照法律的規(guī)定轉讓”，使土地使用權和所有權分離，明確了可交易的產權內容。1990年5月19日國務院頒布了《中華人民共和國城鎮(zhèn)國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》，規(guī)定“依法取得的城鎮(zhèn)國有土地使用權在使用年限內可以轉讓、出租、抵押或者用于其他經濟活動，合法權益受國家法律保護?！边M一步明確了土地使用權是一項獨立的經濟權利。新《土地管理法》又明確了國務院是國有土地的代表。

從我國國有土地產權制度建設過程中可以看到，它是對土地產權邊界的劃分，是對土地產權權束中不同權利的重新界定的過程。土地產權制度的不斷完善是土地使用制度改革的前提，是土地市場健康發(fā)育的基礎，而土地市場的不斷發(fā)展反過來又促進土地產權制度的逐步建立和完善。

二、集體非農建設用地產權管理現(xiàn)狀和存在問題

我國農村土地集體所有制度建立以來，農民的土地財產權利一直沒有得到明確界定和有效保護。在現(xiàn)行制度下，農民土地財產權利受損主要來源于土地的國家征用、集體支配和土地關系立法的不完備。建立有效保護農民權益的土地產權制度，既是進一步深化農村改革、探索解決“三農”問題的現(xiàn)實需要，也是理論研究的重大課題。

農地產權制度是保護農民權益的基礎性制度

土地是農民最基本的生產要素，土地權利是農民最重要的財產權利。要素資產化、配置市場化是完善市場經濟體制的內在要求。在市場經濟體制下，土地要素配置、土地資產經營實質上是土地權利的契約化交換，必須建立在產權清晰界定的基礎上。農地產權制度是農地所有權、使用權、收益權、處置權等各項權能的設置和劃分，是規(guī)范農地利用關系的制度體系。作為農村土地關系中重要的利益主體，農民的土地財產權利與農村土地產權制度密切相關，土地權屬界定、土地權屬轉移、土地關系立法等環(huán)節(jié)都直接影響著農民的權益。農地產權制度的功能就是提供農地產權界定、行使和保護的基本規(guī)則，在農民土地財產權利保護中處于基礎性地位。

現(xiàn)行農地產權制度的缺陷是農民權利受損的重要制度根源

近年來圍繞土地關系產生的利益沖突，根源在于現(xiàn)行農村土地實行“農民集體所有”的制度安排中存在著產權殘缺問題。

首先，“農村土地集體所有”導致了權屬模糊和權能殘缺。集體所有的產權主體包括鄉(xiāng)、村、組三個層次和社區(qū)自治組織、鄉(xiāng)村集體經濟組織兩種類型。由于這些組織性質模糊和功能異化，農村土地集體所有事實上已經演變成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村自治組織或村經濟組織所有，土地關系中存在明顯的權勢支配特征；權能殘缺則體現(xiàn)在集體作為所有者和農民作為使用者的權能“雙重殘缺”。