導語：產(chǎn)權虛化是農(nóng)地弊案的制度性根源一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

我國農(nóng)村土地集體所有制度建立以來，農(nóng)民的土地財產(chǎn)權利一直沒有得到明確界定和有效保護。在現(xiàn)行制度下，農(nóng)民土地財產(chǎn)權利受損主要來源于土地的國家征用、集體支配和土地關系立法的不完備。建立有效保護農(nóng)民權益的土地產(chǎn)權制度，既是進一步深化農(nóng)村改革、探索解決“三農(nóng)”問題的現(xiàn)實需要，也是理論研究的重大課題。

農(nóng)地產(chǎn)權制度是保護農(nóng)民權益的基礎性制度

土地是農(nóng)民最基本的生產(chǎn)要素，土地權利是農(nóng)民最重要的財產(chǎn)權利。要素資產(chǎn)化、配置市場化是完善市場經(jīng)濟體制的內(nèi)在要求。在市場經(jīng)濟體制下，土地要素配置、土地資產(chǎn)經(jīng)營實質(zhì)上是土地權利的契約化交換，必須建立在產(chǎn)權清晰界定的基礎上。農(nóng)地產(chǎn)權制度是農(nóng)地所有權、使用權、收益權、處置權等各項權能的設置和劃分，是規(guī)范農(nóng)地利用關系的制度體系。作為農(nóng)村土地關系中重要的利益主體，農(nóng)民的土地財產(chǎn)權利與農(nóng)村土地產(chǎn)權制度密切相關，土地權屬界定、土地權屬轉(zhuǎn)移、土地關系立法等環(huán)節(jié)都直接影響著農(nóng)民的權益。農(nóng)地產(chǎn)權制度的功能就是提供農(nóng)地產(chǎn)權界定、行使和保護的基本規(guī)則，在農(nóng)民土地財產(chǎn)權利保護中處于基礎性地位。

現(xiàn)行農(nóng)地產(chǎn)權制度的缺陷是農(nóng)民權利受損的重要制度根源

近年來圍繞土地關系產(chǎn)生的利益沖突，根源在于現(xiàn)行農(nóng)村土地實行“農(nóng)民集體所有”的制度安排中存在著產(chǎn)權殘缺問題。

首先，“農(nóng)村土地集體所有”導致了權屬模糊和權能殘缺。集體所有的產(chǎn)權主體包括鄉(xiāng)、村、組三個層次和社區(qū)自治組織、鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟組織兩種類型。由于這些組織性質(zhì)模糊和功能異化，農(nóng)村土地集體所有事實上已經(jīng)演變成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村自治組織或村經(jīng)濟組織所有，土地關系中存在明顯的權勢支配特征；權能殘缺則體現(xiàn)在集體作為所有者和農(nóng)民作為使用者的權能“雙重殘缺”。

其次，土地權屬轉(zhuǎn)移導致農(nóng)民土地財產(chǎn)權利在兩個層次上受損：

（一）土地征用中國家公權對集體和農(nóng)民土地財產(chǎn)權利的侵害。因為公共利益的需要而設置土地征用權力，是各國通行的做法，問題的關鍵在于“公共利益”范圍的界定是否適當、土地征用的程序是否合法和征地補償?shù)臉藴适欠窈侠?。我國土地征用制度存在三個突出問題：一是征地權的適用范圍擴大化。征地范圍過寬、大量經(jīng)營性項目借助公權征用土地，是農(nóng)民權益受到侵害的主要原因。二是征地程序缺乏理性?，F(xiàn)行體制下，各級政府出于財政壓力、利稅動因及政績效應，其自身利益很容易與企業(yè)利益整合，并形成共謀關系，隨意啟用征地權，而農(nóng)民缺乏協(xié)商機會和談判能力，其土地權利受到了相當程度的漠視。三是征地補償過低并被層層截留。在成熟的市場經(jīng)濟國家，征用土地必須按照“公平的市價”對土地所有人給予補償，其補償標準的確定既要考慮土地現(xiàn)期的市場價值，也要考慮土地的預期收益；而我國實行征地補償辦法，補償費雖然存在一定的地區(qū)差異，但從全國看，現(xiàn)金形式的補償標準通常僅在每畝1.5-3.5萬元之間。征地補償截留的問題十分普遍。浙江省的一項調(diào)查顯示，如果征地成本價為100％，被征用土地的收益分配格局大致是：地方政府占20％-30％，企業(yè)占40％-50％，村級組織占25％-30％，農(nóng)民僅能得到5％-10％。在缺乏合理補償?shù)耐瑫r，政府還基本放棄了對失地農(nóng)民的社會保障和社會救助責任，使失地農(nóng)民處境艱難。

（二）土地集體支配，鄉(xiāng)村權勢階層在集體土地流轉(zhuǎn)中侵害農(nóng)民利益。當前農(nóng)村土地承包關系中的主要矛盾，是集體所有權對農(nóng)民土地使用權的侵害。村組干部在土地支配上的權力空間過大，土地調(diào)整具有很大的隨意性，通過土地支配權攫取集體和個人利益、侵害農(nóng)民利益的現(xiàn)象相當普遍。其主要表現(xiàn)：一是為數(shù)不少的地方?jīng)]有落實“延長土地承包期30年”的政策，二輪土地承包沒有進行；二是在土地分配和調(diào)整中預留、提取機動地，由村組支配和經(jīng)營，在收取承包費用取得集體收入的同時，逃避國家稅費；三是沿用“兩田制”、“返租倒包”等分配辦法和經(jīng)營形式，剝奪農(nóng)民的承包經(jīng)營權，集中大量土地采取發(fā)包方式經(jīng)營；四是對農(nóng)民承包土地的流轉(zhuǎn)進行干預，甚至采取強制方式進行土地流轉(zhuǎn)。

第三，土地法律關系不完善使農(nóng)民土地財產(chǎn)權利缺乏嚴格、有效的保護。目前我國規(guī)范農(nóng)村土地關系的法律很多，但缺乏內(nèi)在的一致性，也存在不確定性甚至自身的矛盾。不同的對象對法律的理解存在較大的差異，法律解釋和司法實踐中均存在一定的彈性，這事實上造成了多規(guī)則并存以供選擇的局面。很明顯，分散的農(nóng)民在利益競爭中處于弱勢地位，無力抗拒權力、資本以及權力和資本的結(jié)合對自身土地財產(chǎn)權利的侵蝕。

建立有利于農(nóng)民土地財產(chǎn)權利保護的農(nóng)地產(chǎn)權制度

（一）弱化農(nóng)村土地集體所有權概念?，F(xiàn)代產(chǎn)權理論表明，農(nóng)村土地財產(chǎn)權利是可以分割的，所有權雖然居于基礎性地位，但這種權利與其他權利可以分離，農(nóng)民的土地使用權作為“權利束”的一個部分是可以獨立存在的。從實踐上看，改革開放以來，特別是隨著近年來我國農(nóng)村產(chǎn)品交易市場化改革的不斷深入和農(nóng)村稅費改革的實施，土地承包合同不再包括產(chǎn)品收購的約定，也不再包括三提五統(tǒng)等農(nóng)民與鄉(xiāng)村分配關系的約定，這使家庭承包經(jīng)營制度的內(nèi)涵發(fā)生了很大的變化。稅費改革也對農(nóng)村土地制度改革帶來了深刻的影響。新的稅費制度取消了村級提留和鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌，從而取消了農(nóng)民與鄉(xiāng)村集體的分配內(nèi)容。當前，我國農(nóng)村土地集體所有制的意識形態(tài)意義高于其實際的經(jīng)濟意義，但考慮到改變集體所有性質(zhì)也不具有現(xiàn)實性，因此，在政策、立法和實踐中，可以逐步淡化土地所有權概念，著力于農(nóng)民土地使用權的制度和法律建設，構建以使用權為核心的農(nóng)民土地財產(chǎn)權利體系。

（二）明確界定農(nóng)民的土地使用權。一是土地使用權物權化。物權是指權利人對于物所享有的直接占有、使用、收益和處分的權利。在所有權和使用權分離的產(chǎn)權結(jié)構中，使用權是一個重要的物權內(nèi)容。從政策和法律的規(guī)定看，目前我國農(nóng)民對于承包所得土地實際上已經(jīng)具備了物權含義上的使用權。承包雖然屬于合同約定的債權關系，但這種承包關系在形式上已經(jīng)受到了政策、法律的嚴格規(guī)制，突破了契約關系的范疇，具備物權化的基礎。二是土地使用權法定化，即通過法律明確規(guī)定農(nóng)民對已經(jīng)取得的土地的長期使用權。物權的設立采取法定主義，即物權的種類和基本內(nèi)容由法律規(guī)定，不允許當事人自由創(chuàng)設物權種類或隨意確定物權的內(nèi)容。三是使用權的長期化。通過法律制度賦予農(nóng)民長期而穩(wěn)定的土地使用權。使用權的長期化才能形成農(nóng)地產(chǎn)權的穩(wěn)定性，而地權的穩(wěn)定性直接關系到農(nóng)業(yè)績效和農(nóng)民利益。

（三）嚴格限制基層政府和村組集體在土地經(jīng)營上的尋租行為。賦予農(nóng)民長期而有保障的土地使用權，已經(jīng)體現(xiàn)在《農(nóng)村土地承包法》的立法精神之中?；鶎诱痛褰M集體要依法保障農(nóng)民的土地財產(chǎn)權利，使其合法的使用權、經(jīng)營權、生產(chǎn)決策權和收益權不受侵蝕。對于農(nóng)民通過分配取得的土地，政府要發(fā)放《土地使用權證》；農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的主體是農(nóng)戶，農(nóng)戶之間依法、自愿、有償進行的土地流轉(zhuǎn)和集體組織按照法律、政策規(guī)定進行的土地調(diào)整，都要依法實施土地變更登記。

（四）改革土地征用制度，盡快建立土地交易制度?；灸繕耸墙⒎鲜袌鼋?jīng)濟體制和現(xiàn)代法治精神、嚴格保護耕地、維護農(nóng)民權益的土地權利交換制度。一是嚴格界定公益性用地范圍，建設用地性質(zhì)應由同級人民代表大會審核，確定為公益性用地的，才能啟動國家征地權。二是對征用土地按市場價格補償。一定范圍內(nèi)公共利益的實現(xiàn)，其成本應由相應范圍內(nèi)的公民來承擔，而不應轉(zhuǎn)嫁給不能享受這種公共利益的其他成員；即使為全社會的公共利益征地，其成本也不能只由農(nóng)民負擔，而應由社會全體成員共同承擔。因此，無論出于何種公共利益而必須征用農(nóng)民的土地，都必須給予農(nóng)民按市場價格的補償，并對失地農(nóng)民的社會保障和救助作出妥善的安排。三是要建立經(jīng)營性用地的市場交易制度。公務員之家版權所有

（五）推進農(nóng)民土地使用權長期化的法制建設。農(nóng)村集體土地家庭承包經(jīng)營制度在我國已經(jīng)運行了20多年，實踐中積累的經(jīng)驗和暴露出的問題，為完善土地關系立法提供了現(xiàn)實的基礎；近年來，學術界和政策研究部門對農(nóng)村土地集體所有制、農(nóng)民家庭承包經(jīng)營形式、農(nóng)民土地使用權等重要范疇進行了廣泛、深入的探討，對完善土地關系立法提出了不少建議。同時，市場經(jīng)濟國家成功的土地產(chǎn)權制度設計也提供了有益的參照。創(chuàng)新我國的農(nóng)地產(chǎn)權制度，應依據(jù)現(xiàn)代產(chǎn)權經(jīng)濟學理論和建立現(xiàn)代產(chǎn)權制度的要求，盡快建立與農(nóng)民土地使用權保障相關的各項法律制度。