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農民工，一個不同于而又介于農民和市民之間的群體，具有農民身份的產業(yè)工人。他們?yōu)槌鞘械姆睒s發(fā)展做出了巨大的貢獻，但由于長期以來在計劃經濟體制下所形成的城鄉(xiāng)“二元結構”及其固有的經濟社會制度，就使得農民工游離于城市和農村之間。農民工的合法權益得不到有效保障，由此產生了一系列的社會新問題。因此，農民工的社會保障新問題成為我國社會保障制度建設中一個急需破解的難題。

一、農民工社會保障的目前狀況和其原因

（一）目前狀況

目前我國農村勞動力外出務工人員大約有1.2億人,進城農民工約為1億,長期以來他們的權益得不到保障，其社會保障程度較低。一項調查結果表明，到2003年底，中國農民工養(yǎng)老、失業(yè)、醫(yī)療、工傷、女職工生育保險的參保率分別只有33.7%、10.3%、21.6%、31.8%和5.5%。而農民工的企業(yè)補充保險、職工互助合作保險、商業(yè)保險的參保率就更低，分別只有2.9%、3.1%和5.6%[i。據勞動和社會保障部一份最新調研顯示，在“五大社會保險”中，已有相當數量的農民工參加了工傷保險，但農民工參加養(yǎng)老保險的總體參保率僅為15%左右，醫(yī)療保險的平均參保率為10%左右，此外，絕大多數農民工未參加失業(yè)保險，而生育保險農民工也基本未參加。

除社會保險外，農民工的社會福利也很差，最突出的表現(xiàn)在住房和子女的教育福利等方面；在社會救助方面，現(xiàn)行城鎮(zhèn)社會救助體系只覆蓋城鎮(zhèn)戶籍人口,諸如最低生活保障的社會救助等社會保障權益，農民工根本享受不到。

許多地方政府也根據當地的實際情況制定出臺一些有關農民工社會保障的政策法規(guī)。如2000年，廣東省出臺了《廣東省社會養(yǎng)老保險實施細則》和《廣東省社會工傷保險條例實施細則》，明確規(guī)定農民工應參加社會養(yǎng)老和工傷保險；2001年北京市頒布了《農民工養(yǎng)老保險暫行辦法》，要求用人單位必須和農民工簽訂用工合同，并為其辦理養(yǎng)老保險；2002年上海市推出了《外來從業(yè)人員綜合保險暫行辦法》，規(guī)定凡符合條件的單位和個人，必須辦理綜合保險；2003年成都市下發(fā)了《成都市非城鎮(zhèn)從業(yè)人員綜合社會保險暫行辦法》，明確規(guī)定農民工可以享受工傷補償或意外補償、住院醫(yī)療費報銷、老年補貼等幾項綜合社會保險。然而，在各地制定的法規(guī)中，有不少規(guī)定的險種不完整，這就很難保障農民工的權益，同時，由于這些法規(guī)和規(guī)章的效力層次較低，其實施效果并不理想。

（二）原因

本文認為造成農民工社會保障程度低、權利缺失的主要原因可以總結為主客兩大因素。

從主觀方面來看，首先，政府為促進經濟發(fā)展在一定程度上忽視了對農民工的保護，同時一些政府搞農民工的社會保障沒有從農民工的真正需要出發(fā)，而是為了完成上級政府的規(guī)定，層層向企業(yè)布置，許多地方政府把養(yǎng)老、失業(yè)、醫(yī)療三險“捆綁”推行，由于農民工的繳費能力較低，導致參保率較低。其次，大部分的企業(yè)雇主對農民工缺乏自覺保護意識，認為支付農民工社會保險基金加大了企業(yè)成本，這就導致他們對農民工參保采取消極應付的行為。最后，由于農民工自身文化素質普遍偏低，其社會保障意識淡薄，沒有意識到自己應有的社會保障權利的缺失。

從客觀方面來看，首先，我國計劃經濟時代形成的城鄉(xiāng)二元結構及其相關的體制是農民工社會保障權利缺失的根本原因，農民工和市民雖然共處一個空間，但二元結構所折射的二元社區(qū)導致他們在收入、保障權利等方面存在著很大懸殊。其次，農民工作為一個群體，具有規(guī)模龐大、構成復雜及流動性強的特質，對社會保障的需求差異性較大，并且保險基金的區(qū)域統(tǒng)籌和農民工的跨省流動存在著沖突，于是導致農民工參保中斷、退?，F(xiàn)象頻繁。

二、建立農民工社會保障的必要性及現(xiàn)實意義

在已有的有關農民工社會保障探究的文獻中，專家學者們普遍認為建立農民工社會保障具有很強的必要性和現(xiàn)實意義，總結起來無非是從社會整體和農民工個體兩個大方面來進行論述的，本文從以下方面進行了概括摘要：

從經濟發(fā)展的角度來看，建立農民工的社會保障，農民工就可能放棄土地保障，讓渡土地的使用權，農村就可以實現(xiàn)產業(yè)化、集約化經營，從而提高農業(yè)生產效率，增加農民收入；市場經濟要求經濟活動按市場來運行，建立農民工的社會保障制度，為建立一個對所有生活在城鎮(zhèn)中的人具有一個公平、統(tǒng)一的勞動力市場提供了制度保障；建立農民工社會保障可以提高農民工自身抗風險的能力，這樣不僅可以促進農民工的消費行為也可以加大農民工對自身投資的力度，從而拉動中國經濟增長的內需；建立農民工社會保障能夠更好地維護農民工和企業(yè)之間的勞動關系，有利于企業(yè)的成長發(fā)展和企業(yè)利益的最大化，而且假如采取適時有效的農民工社會保障政策，保持農民工的人力資源優(yōu)勢，將對我國新型工業(yè)化產生積極影響。

從政治穩(wěn)定和發(fā)展的角度來分析，建立農民工的社會保障是加快城鎮(zhèn)化發(fā)展的制度保障，也是解決“三農”新問題的突破口，“三農”新問題的癥結主要在于人地矛盾和城鄉(xiāng)矛盾，而農民工的形成和發(fā)展，實際上為緩解“三農”新問題開辟了一條現(xiàn)實之路；農民工的權益保障新問題是一個弱勢群體的民生新問題，是任何一個崇尚公平和正義的社會必須正視的新問題，只有解決了農民工的社會保障新問題才能體現(xiàn)社會的公正性，體現(xiàn)政府的全民性和公共性；建立農民工社會保障也是改變二元結構下中國社會保障制度結構性失衡的需要，是社會保障制度改革長期目標的必然要求，也體現(xiàn)了社會保障制度的本質；2020年我們要全面建成小康社會，這就意味著要把數以億計的農民轉化為市民，只有高度重視維護這些未來城市新市民的權益保障，這一戰(zhàn)略目標才會順利實現(xiàn)。

從社會發(fā)展的角度來分析，建立農民工社會保障是我國社會轉型的需要，體現(xiàn)了公平和效率，有利于促進社會的整合和穩(wěn)定；社會保障制度的不完善，城鄉(xiāng)社會保障制度的不銜接，阻礙了農村人口的城市化進程，建立農民工社會保障是農民工進城的保障，也是城市化戰(zhàn)略實現(xiàn)的需要；十六屆三中全會明確提出了科學發(fā)展觀，其最終目的，就是為了社會和諧發(fā)展和可持續(xù)發(fā)展，和諧不僅是人和自然的和諧，更是人和人的和諧、城鄉(xiāng)的和諧，農民工社會保障的建立有利于和諧社會的構建。

最后，從農民工自身的角度來分析，建立農民工社會保障可以保障農民工基本權益，減輕其心理壓力，從而提高農民工的基本生活質量和發(fā)展需求；有利于引導農民工的消費行為，使他們在滿足目前基本生活需求的同時，兼顧自己的長遠利益；同時，建立農民工社會保障也是保護農民工中婦女、兒童這種生理和社會雙重弱勢群體的需要。

三、建立農民工社會保障的有利條件

改革開放以來，我國在經濟、政治和社會等各方面都取得了很大成就，這就為解決農民工的社會保障新問題，確立農民工的社會保障制度提供了有利條件。

首先，我國經濟持續(xù)高速增長了二十多年，國家財力和政府承受能力已逐步增強。雖然國家還沒有足夠的經濟能力為全部農民工提供全方位的社會保障，但是我國已經具備為農民工建立初步社會保障的經濟條件。并且農民工社會保障建設在于制度設計和政策引導，充分調動雇主、企業(yè)和農民工等社會資源，過分強調國家財力不足和過高估計農民工社會保障建設的代價是一種思想上的誤區(qū)，理應將其摒棄。

其次，建立農民工社會保障的政治條件也是具備的，憲法賦予每個公民享有平等的權利，而且社會保障制度已經寫入《憲法》，而農民工作為共和國的公民，理應和市民一樣享有對等的社會保障權利。在今年《政府工作報告》中也指出，把改善農民進城務工就業(yè)、創(chuàng)業(yè)環(huán)境，積極開展職業(yè)技能培訓，進一步探究制定涉及農民工的各項政策，作為今年政府工作重點來抓。政府應該著手建立農民工社會保障，尤其是一些最基本的生存保障機制，更好地體現(xiàn)我國社會主義制度的優(yōu)越性和人道主義精神。

再次，農民工的社會保障新問題是一個影響到社會不穩(wěn)定的因素，農民工社會保障權利的缺失是社會分配不公的表現(xiàn)，而社會保障制度就是為了協(xié)調這種不良社會氛圍而確立的。國際社會保障協(xié)會第28屆全球大會《宣言》中指出，為了減少貧困和實現(xiàn)社會融合，必須將社會保障的覆蓋面擴大到那些尚未從任何正規(guī)社會保障計劃中受益的群體，而農民工就是那些尚未從任何正規(guī)社會保障計劃中受益的群體。如今政府及社會各界對農民工的社會保障都給予了更大關注。因此，農民工社會保障的建立具備了一定的社會條件。

四、建立農民工社會保障的基本思路和策略建議

在已有的探究文獻中，建立農民工社會保障的基本思路這一新問題大家討論的比較多，分歧也比較大，沒能形成相對一致的意見，更沒有能為大家基本接受的成熟方案，其中主要有以下幾種觀點摘要：一是把農民工納入到城鎮(zhèn)社會保障體系，如張啟春認為通過戶籍改革將農民工變成城鎮(zhèn)居民，進而將其納入鎮(zhèn)社會保障體系或者通過城鎮(zhèn)社會保障制度的擴面將農民工直接納入城鎮(zhèn)社會保障體系[iii。二是建立相對獨立的農民工社會保障體系，如李迎生認為推出相對獨立的面向農民工的社會保障制度是必要的，并提出了建構一種作為過渡形態(tài)的“三元社會保障模式”[iv。三是把農民工納入農村社會保障體系，如楊立雄認為把農民工納入城鎮(zhèn)統(tǒng)一的社會保障體制和參照城鎮(zhèn)社會保障體系建立新的農民工社會保障制度的兩種模式在理論上還是實踐上都不具備可行性，可行的方案是把農民工納入農村社會保障制度，加快改革、完善農村社會保障制度，并在適當時機，和城鎮(zhèn)社會保障制度統(tǒng)一接軌。

筆者認為在現(xiàn)階，由于人口老齡化、體制改革和經濟結構調整，我國城鎮(zhèn)社會保障體系的壓力也很大；城鎮(zhèn)社會保障資金缺口較大，社會保險基金管理不規(guī)范；在這種情況下，將農民工納入城鎮(zhèn)社會保障體系，對本來就困難重重的城鎮(zhèn)社會保障無疑是雪上加霜。對于第二種方案——建立獨立的農民工社會保障體系這和我國建立統(tǒng)一的社會保障體系的目標是背道而馳的。將農民工納入農村社會保障體系這是和農民工的特征不符的，農民工是新興的產業(yè)工人，已經不同于農民了；此外這種方案也是和我國逐步改變城鄉(xiāng)二元經濟結構的體制、加快城市化、現(xiàn)代化發(fā)展的目標相背離的。筆者認為現(xiàn)實可行的辦法是根據農民工的現(xiàn)實狀況和需求，按照多層次、多類型、靈活便捷的原則來提供社會保障，并確保這一制度能使城鄉(xiāng)易于接軌。最近勞動保障部課題組在調研報告中也指出，農民工應實行分層分類保障，并在此基礎上提出了具體的保障目標和政策建議，該課題組的建議在新時期保障農民工的權益具有很強的指導意義。

從農民工的現(xiàn)實狀況出發(fā)來建立分層分類的農民工社會保障，從長遠講，就是在保障農民工最低生活需要的基礎上向保險型社會保障邁進，進而進入福利型社會保障，最終建立城鄉(xiāng)高度統(tǒng)一、社會化、法制化、規(guī)范化的社會保障制度。農民工的社會保障是一項龐大而復雜的系統(tǒng)工程，涉及面廣，難度大，在構建過程中要有周詳的謀劃，僅僅“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”并不能從根本上解決新問題，更應該有一系列的配套辦法，正所謂“兵馬未動，糧草先行”。因此本文提出建立農民工社會保障的策略建議如下摘要：

1、建立農民工社會保障需要一系列的配套改革，只有掃清了農民工社會保障的障礙因素，農民工的社會保障新問題才能迎刃而解。首先，改革現(xiàn)行的戶籍制度，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度，完善流動人口管理制度，取消針對農民工制定的限制性就業(yè)政策，逐步改變農民工因為一個戶口而喪失社會保障權利的目前狀況。其次，改革勞動用工制度，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的勞動力市場，勞動力市場的不完善，對不同的勞動力有不同的態(tài)度，導致農民工在工資收入、工作分工、子女入學等方面存在著明顯歧視。再次，改革土地制度，為了提高農村生產力，釋放農村剩余勞動力，必須改革家庭聯(lián)產承包責任制，讓分散的土地集中起來進行規(guī)?；瘷C械化生產，集中土地的可行辦法是讓土地自由流動，必要的時候可以采用“土地換保障”。

2、加強社會保障的立法工作，盡快制定出一部全國性的《社會保障法》，或針對農民工的綜合或單項社會保障的法律和法規(guī)，那么制定和實施農民工社會保障制度時就會有法可依。在立法的過程中，要從我國的實際情況出發(fā)，參照國際組織制定的規(guī)章和原則，規(guī)范和協(xié)調社會保障各參和主體之間的法律關系，以保證社會保障制度能被公正、合理、有效地執(zhí)行，并能達到社會保障的目的。

3、按照農民工特征對其進行分層分類管理，勞動保障部課題組完成的調研報告《農民工社會保障新問題》中指出摘要：“將穩(wěn)定就業(yè)(從事正規(guī)就業(yè),建立勞動關系,以及事實勞動關系5年以上)的農民工納入現(xiàn)行制度,參加城鎮(zhèn)養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、工傷等社會保險?！盵vi而對于不穩(wěn)定就業(yè)(簽訂短期合同,頻繁流動以及從事各種靈活就業(yè)的)的農民工社會保障，調研報告指出，“引入過渡性的辦法”,“在基礎養(yǎng)老金實行全國統(tǒng)籌之后,再考慮如何將農民工逐步納入統(tǒng)一的城鎮(zhèn)社會保障體系的新問題”[vii。最后隨著社會保障的不斷完善和發(fā)展，建立農民工的社會福利制度，提高農民工的生活質量。

4、伴隨著我國全面小康社會的建立和完善，最終會形成城鄉(xiāng)一體的社會保障制度，這是解決農村和城鎮(zhèn)社會保障差別的根本途徑。假如實現(xiàn)了社會保障體系的統(tǒng)一，所謂農民工社會保障新問題就不再是新問題了。